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大家真真切切地看到，對于農民工來說，在農村保留土地，是那么的重要。它能夠在進城受阻甚至失敗的時候，提供一條不錯的退路。于是，農村不僅有推力，而且也有了拉力。張翼教授的數據表明，如果必須交回承包地，那么農民工愿意進城落戶的比例會進一步下降至11%-13%。

城市的拉力呢？原來有三大引擎，一是收入高，二是福利好，三是生活豐富。2010年以來，農村居民的收入增長一直快于城鎮居民，城鄉收入差距縮小了，也就弱化了城市吸引農民工的拉力。近十年來，基本公共服務加快覆蓋城鄉、加快覆蓋常住人口，城市戶口的含金量變得沒那么高了。前幾年，還有城市管理者不無傲慢地提出，讓農民工用農村“三件衣服”換城市“五件衣服”。現在看來，他所說的城市戶籍上附著的養老、醫療、教育、住房、就業，要么是你有我有全都有，要么是我的比你的強，那我為啥還要苦苦相求呢？反而是我擁有的農村土地的承包權、宅基地的使用權、集體收益的分配權（即“三權”），非我莫屬，而你望塵莫及。此外，農村交通條件和基礎設施的改善，尤其是互聯網的快速普及，也縮小了生活豐富程度的城鄉差距，這方面的拉力也弱化了。

與此同時，城市開始產生推力：房價和房租快速上漲，生活成本激增；勞動密集型傳統產業和過剩產能出清，工作崗位流失；優質公共服務資源過度集中，辦了居住證甚至是有了城市戶口，孩子也上不了好學校……

城鄉之間的推力與拉力，發生了重大的轉換。這就是為什么，在2014年國務院推動新一輪戶籍制度改革以來，在目前28個省份都出臺了本地區戶改方案的情況下，在一些建制鎮和小城市完全放開了戶籍限制、中等城市已將戶籍門檻降到了“1年社保+1年租房”的最低限度以后，農民和農民工進城落戶的意愿仍然低迷的根源所在。

農民工進城意愿低，改革戶籍和土地政策是關鍵

戶籍和土地制度亟需新的突破

農民工落戶意愿不提高，數以億計的農業轉移勞動力就要長期處于“兩棲”狀態，奔波于城鄉兩地，一邊是奉獻了青春與血汗、卻難以最終融入的傷心之地，一邊是老人守望、兒童留守的支離破碎的原生家庭。這個問題不解決，“以人的城鎮化為核心”的新型城鎮化，就難以宣告順利和成功。

低意愿的背后，仍有制度性的掣肘。當前，迫切需要從戶籍制度和土地制度著手，突破人口城鎮化的發展瓶頸。筆者試提出四點建議：

第一，試點放開大城市落戶限制，實現國家政策與個人意愿在空間上的對接。根據全國范圍的大樣本調查，有意愿進城落戶的農民工中，有70%左右的落戶意向是大城市。可是，目前的戶籍政策恰恰賦予了大城市設置高門檻的權力。很多城市正在利用這種權力，不僅限制農民工的落戶，而且還想出各種辦法，剝奪他們作為常住人口的權利。中小城市和小城鎮歡迎來但不愿意來，大城市愿意進但不讓進——國家的戶籍政策和農民工的個人意愿在空間上嚴重錯位了。

放任此狀況下去，不但1億人的落戶目標實現不了，就連本文前面粗算的五六千萬人的落戶數量，都還要再打一個吐血的折扣。因此，筆者建議，先選3-5個城區常住人口300萬-500萬的I型大城市，再挑1-2個500萬-1000萬人口的特大城市、甚至可以是深圳這樣的1000萬人口以上的超大城市，進行放開落戶限制的試點。同時，要密切監測試點大城市的人口流動、公共服務、財政支出、資源環境等方面的動態，如確認沒有不可控的異常波動，可以進一步推開。

第二，開辟重點人員落戶綠色通道，優先解決存量問題。按照《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見（國發〔2014〕25號）》的要求，先對“進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境”的重點人員進行摸底，看看到底有多少人滿足這三個條件，其中又有多少有落戶意愿。然后在現行落戶政策的基礎上，對他們適當降低門檻，開辟綠色通道，優先解決落戶。對于這部分群體的落戶，可能會有擔心，地方政府能接得住嗎？負擔得了嗎？承載得起嗎？實際上，他們早就在城市穩定下來了，已經在接受著基本公共服務，也就不存在新增負擔和承載加壓的問題。況且，他們曾經為城市的發展做出了不小的貢獻，未來也能夠適應城市新的發展方向，即便是在大城市，放開限制讓他們落戶，也順理成章。

第三，擴大農村“三權”確權范圍，免除農民工后顧之憂。對于大部分目前不想落戶城鎮的農民工，恐怕需要在土地制度上作一篇更大的文章。最低要求是解決后顧之憂，以更大范圍的確權頒證作為基礎工作，用公開透明、可操作執行的制度安排，來確認并保障他們在農村的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。尤其是，要確保不會因為進城落戶而被剝奪這些權利。

第四，搭建城鄉一體的產權交易平臺，提升農民工進城落戶能力。在確權后，更高的要求是還能流轉，把死的資源變活，讓不能移動的資產擁有更寬的創收渠道和更強的變現能力——這需要建立透明、公平、高效的交易平臺。我不是說要鼓勵大資本下鄉搶農民的地，堵農民工的退路。我是想說，如果農村的土地或者其他資產，能夠賣出好價錢，能夠為有意愿進城落戶的農民工插上新生活的翅膀，比如可以不用貸款或少量貸款而直接換成一套位置不錯、面積不小的城市房產，我們為什么非要設置制度障礙來阻攔他們呢？我們為什么不能改革土地制度來成人之美呢？

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