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李柯：歐洲亂成一鍋粥，申根國該關閉邊境嗎？
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經略獨立國家戰略研究團隊，《經略》網刊
最后更新: 2020-03-11 09:17:27二、管制的法律依據
盡管申根區和歐盟在空間上并不重合，但1999年生效的《阿姆斯特丹條約》使得“申根既有規范”成為了歐盟法的一部分。[4]
《歐洲聯盟運作條約》（Treaty on the Functioning oft he European Union）是歐盟法體系中涉及內部邊境管制的最高規范。根據《運作條約》第67條第2款第1項對有關事宜的原則性規定，在內部邊境方面，歐盟要保證越境人員不受管制，在外部邊境方面，歐盟要制定庇護、移民和邊檢的共同政策。
第77條第1款擴展了上述“人員”的適用范圍，規定歐盟應制定一切人員不論國籍皆可自由穿越內部邊境的政策；第2款授予歐盟發布有關措施的權限。根據上述規定，內部邊境不設管制是歐盟法的原則，管制則是例外。具體情形由下位法規定。
歐洲議會和歐盟理事會2006年制定了作為《運作條約》下位法的《申根邊境法》。[5] 該法除了重申“在無人管制之處，有關人員不論國籍為何，得隨時跨越內部邊境”這一申根區基本宗旨外，在其第三部分“內部邊境”的第二章“臨時重啟內部邊境管制”（第25—35條）對重啟管制的例外情況作了詳細規定。
根據《邊境法》第25條第1款，當成員國公共秩序或國內安全遭受嚴重威脅等特殊情況時，得對其邊境的一部或全部實施管制。在強度和持續時間上，絕不能超出與威脅程度相匹配的必要范圍。該條第2款則強調，內部邊境管制屬于最后手段，如確需實行，則應遵守法律的其他規定。
三、管制的啟動
各成員國是啟動各自邊境管制的主體。在決定采取管制措施之前，當事國應當評估管制在多大程度上能夠應對威脅，在采取管制時，應對措施進行比例原則的審查。具體來說，《邊境法》第26條要求當事國在評估時要特別考慮的因素有：包括恐怖主義及有組織犯罪在內的威脅對公共秩序或國內安全的可能影響（該條a項）；管制措施對涉及地區的人員自由流動產生的影響（b項）。
管制的啟動可依照威脅的急迫程度分為普通和緊急兩種類型。根據《邊境法》第27條第1款，當事國應在計劃實施管制的四周前，應將管制理由、管制期限和范圍、設卡關口等信息知會給其他有關申根成員國以及歐盟委員會。該條第4、5、6款允許其他成員國及歐盟委員會在收到通知后、管制啟動的十日前，與當事國進行磋商并提出建議。
在事態緊急以至于必須馬上采取行動時，《邊境法》第28條允許當事國立即采取邊境管制措施，而不必經由第27條所規定的程序。
此外，《邊境法》第29條第2款授權歐盟理事會，根據歐盟委員會的動議，在區域共同利益受到損害而根據該法第21條規定的外部邊境管制措施不足以制止這種損害時，得“建議”（Rekommandation）有關國家采取內部邊境管制措施。
- 原標題：申根締約國的內部邊境管制 本文僅代表作者個人觀點。
- 責任編輯: 吳立群
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