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李柯：歐洲亂成一鍋粥，申根國該關閉邊境嗎？
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經略獨立國家戰略研究團隊，《經略》網刊
最后更新: 2020-03-11 09:17:27【文/李柯】
日前，新冠病毒在歐洲以意大利為中心迅速蔓延。伴隨著疫情的加劇，有輿論呼吁關閉本國邊境以阻止局面進一步惡化。這些聲音不僅出現在意大利的鄰國，也出現在稍遠的德國等國家。盡管歐洲領導人皆表示，目前沒有禁止跨境旅行的必要，但是他們也并不排除將來因應情勢采取相關措施的可能。
歐洲國家可否封鎖其邊境？可以以什么形式、在多大程度上封鎖邊境？可否封鎖城市？由于多數歐洲國家屬于申根締約國，其邊境管理須受申根規范約束，因此要回答上述問題，首先要考察申根區內部邊境管制的法律基礎和制度限度。
一、現狀概述
申根區是由履行1985《申根協定》及其后續一系列條約、決議等法律文件[1]的歐洲國家組成的區域。截至目前，申根區共有26個成員。不是所有的歐盟國家都在申根區，申根成員國也并非都是歐盟成員國。
《申根協定》的宗旨在于實現區域內人員自由流動和遷居，其核心內容是取消成員國之間的邊境檢查，同時統一管控區域邊境?！秴f定》生效后，簽字國之間的邊檢站被關閉，且大部分被移除。區域內合法居留的人員在穿越成員國國境時，除可能接受安全檢查外，無須接受身份檢查。自此，產生了兩個專有名詞，即“外部邊境”和“內部邊境”。
在規范性文件和官方文書中，外部邊境指申根區域邊境，設有通常的邊檢制度，而內部邊境指成員國國境，一般情況下不設邊檢。本文即在這個意義上使用外部和內部邊境概念。
《協定》并未完全廢棄區域內部邊境。在公共政策需要或內部安全受到威脅時，相關國家有權臨時恢復與其他申根國之間的邊境管制。若管制舉措可能帶來潛在風險，當事國必須提前知會行政機關歐盟委員會（European Commission）和其他成員國，并與之保持溝通，同時通知歐洲議會和立法上院歐盟理事會（Council of the European Union）。歐盟理事會也可根據歐盟委員會的動議，建議有關國家采取管制措施。
對于意大利政府決定擴大封城范圍的舉動，世界衛生組織總干事譚德塞3月8日在推特上發文贊揚。
近年來，申根國家啟動內部邊境管制主要涉及大致三種情況[2]：
一是政治峰會或體育賽事等重大活動，例如在里斯本北約峰會以及哥本哈根氣候大會召開期間，葡萄牙與丹麥分別實施了邊境管制。在舉行環法自行車賽時，法國也曾實施邊境管制。這種管制屬于帶有主動性和確定性的常規行政行為，持續時間也較短；
二是防范恐怖襲擊和有組織犯罪。此類管制通?？蓜澣胄淌滤痉ǚ懂牎?
第三種類型的邊境管制和2015年夏天爆發的難民危機有關。
據統計，僅在當年，沖破申根共同邊境的難民就高達一百余萬。[3]這些人員皆無居留許可，確定他們的法律身份并給予安置或遣返，是短期內不可能完成的任務。此外，他們的宗教文化背景也令許多本地人不安。
重壓之下，歐洲多國宣布啟動邊境管制。這種管制和前兩種的性質完全不同，它是非常狀態下不得不采取的應急措施，同時也承受了巨大的道德壓力。
因新冠疫情蔓延引發的公共衛生危機是否會構成申根國家內部邊境管制的第四種形態，還未可知。
截至目前，并沒有歐洲領導人對此正式發表過支持意見。德國為應對疫情成立了衛生部和內政部牽頭，外交、國防、財政、經濟、交通和農業部參加的危機對策本部（Krisenstab），采取了一些加強入境管控的舉措，但都不屬于申根相關法律下的邊境管制，也不是事實上的邊境封鎖。詳見本文第六部分。
- 原標題：申根締約國的內部邊境管制 本文僅代表作者個人觀點。
- 責任編輯: 吳立群
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