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【文/ 羅志恒、牛琴】

11月8日全國人大常委會表決通過了《國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》，增加地方政府債務限額6萬億元，用于置換存量隱性債務，為地方政府騰出空間更好發展經濟、保障民生。

根據財政部部長藍佛安介紹，從2024年開始，我國將連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元。再加上這次全國人大常委會批準的6萬億元債務限額，直接增加地方化債資源10萬億元。同時明確，2029年及以后到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。地方需要消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅下降至2.3萬億元，化債壓力大大減輕。

一言以蔽之，10萬億的直接資金加上2萬億債務自然到期，五年內將化解12萬億隱性債務。

一、總體評價：10萬億資金投入與2萬億債務自然到期，化解12萬億隱性債務

通過新一輪大規模債務置換，拉長地方債務周期、降低債務付息壓力，推動地方政府從化債化險轉移到發展經濟和提供公共服務上來，從應急狀態回歸常態謀發展，具有重要意義。債務置換的意義既要看到近年來“力度最大”的規模效應，更要看到財政化債思路的重大優化以及對地方政府行為的激勵效應。

第一，總體上看，化債力度超預期，是近年來“力度最大”的化債行動，以10萬億的直接資金加上2萬億債務自然到期，五年內將化解12萬億隱性債務，體現出中央推動防范化解風險、規范債務管理、推動經濟增長的決心，有利于提振信心與預期。

財長藍部長披露2023年末我國隱性債務規模為14.3萬億元，經過一次性增加債務限額6萬億、未來五年每年安排新增專項債8000億元合計10萬億，疊加2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元自然到期，不再在2028年前清零償還。由此2028年之前，地方需消化的大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。

之所以為近年來規模最大的一次，主要是遠高于前幾輪化債規模。2015年以來，中央持續加強對地方政府債務的管理，債務管理制度更加規范，開前門、堵后門。但是隨著內外部宏觀形勢的變化以及大規模推進減稅降費，宏觀稅負持續下行的同時支出責任不減；當地方政府一般債與專項債仍難以滿足地方政府支出時，部分地方政府往往通過融資平臺舉債等方式解決收支矛盾，這就產生了部分隱性債務。

一方面為落實《預算法》“通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”，另一方面進一步化解新的隱性債務，2015年以來我國推進了四輪債務置換：

第一輪為2015-2018年，主要是落實《預算法》的要求，通過發行12.2萬億元債券置換非債券形式的存量政府債務。此輪置換的債務之前已納入政府債務管理，不屬于隱性債務，僅是將非債券形式的地方債務轉化為債券形式。

第二輪為2019年-2021年9月，主要是通過發行置換債券和特殊再融資債券開展建制縣化債試點工作，合計置換債務規模達到8185.9億元。

第三輪為2021年10月-2022年6月，主要是推進北上廣全域無隱性債務試點。北京、廣東和上海分別發行3252.3、1134.8和654.8億元特殊再融資債券，合計發行規模達到5041.8億元，推進隱性債務清零。

第四輪債務置換為2023年10月以來，落實中央“一攬子化債”，截至10月底各地合計發行特殊再融資債券超1.7萬億元。除特殊再融資債券外，自2023年4季度以來，特殊新增專項債券開始發行，其實際用途或為置換地方隱性債務和清欠企業賬款。

第二，這反映了化債思路的重大優化調整，從防風險為主轉向更好統籌穩增長與防風險，從“化債中發展”轉向“發展中化債”。重大思路的調整意味著下階段將穩增長和發展置于更高的地位，財政政策支持高質量發展的力度以及逆周期調節的能力將進一步增強。

目前各方已達成較大共識，就是經濟下行期財政政策可以發揮更大作用，貨幣政策主要起配合的作用。當然，具體力度需要考慮到未來不確定性、外部沖擊（特朗普加征關稅、科技打壓及減稅政策對中國的影響）和財政可持續性等。

第三，既降低了當期地方政府化債和利息支出的財政壓力，地方政府能騰出更多的財政資金和精力發展經濟、提供公共服務，更好落實減稅降費，改善營商環境，對地方政府行為的激勵效應也要引起重視。

其一，債務置換實現了大部分隱性債務顯性化，地方債務的存在形態從顯性和隱性并存的“雙軌”管理全部轉向以顯性債務為主，地方債務管理更加規范化、透明化。

其二，以利率更低、周期更長的政府債券置換舉債成本高、周期短的隱性債務，以時間換空間，因此債務置換的過程也是降低風險的過程，體現了化債的本質是化解風險。

其三，債務置換減輕了地方政府化債的壓力，地方政府能騰出更多的財力和精力用于發展經濟和提供公共服務，加大教育、醫療、環保等投入，從而增強地方經濟的內生動力和社會福祉。據估算，五年累計可節約6000億元左右。

其四，債務置換有利于地方政府更好落實減稅降費，部分地區“亂罰款亂收費”等現象將明顯緩解乃至杜絕，有利于改善營商環境。

第四，對于城投公司而言，債務置換有助于城投公司剝離歷史債務包袱，輕裝上陣，為城投公司的轉型發展提供堅實基礎。

通過債務置換，城投公司能夠有序剝離隱性債務，實現債務責任在政府與平臺之間的明確劃分，即“政府的歸政府、平臺的歸平臺”，從而降低債務負擔、提升財務穩健性。通過這一舉措城投公司能夠將更多精力和資源投入到經營性業務的發展中，聚焦于提升自身的運營效率和盈利能力，進而為城投公司的成功轉型奠定基礎。

二、為何要提高地方債務限額？為何不是通過國債來化債？

在當前防范化解地方債務風險的大背景下，地方政府面臨著諸多難題。房地產處于調整轉型期，房地產相關稅收、土地出讓收入等收入來源受到較大影響，地方財政收支缺口擴大，地方債務還本付息難度加大。

2024年1-9月，地方一般公共預算收入和政府性基金預算收入同比增速分別僅為0.6%和-22.5%，均低于年初的預算目標的3.7%和0.1%；地方兩本預算支出之和的同比增速僅為-1.9%，影響了積極財政作用的發揮。同時在化債政策要求下，地方政府主要精力在于壓降債務規模，發展經濟的能力和積極性一定程度上受到了影響。