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完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加大對高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的約束和懲罰力度。國務(wù)院辦公廳于2016年10月印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》對地方政府債務(wù)信息報(bào)送及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件處置進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，明確“市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動財(cái)政重整計(jì)劃”，明確財(cái)政重整計(jì)劃包括但不限于暫停除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的財(cái)稅優(yōu)惠政策之外的其他財(cái)稅優(yōu)惠政策，壓縮基本建設(shè)、政府公用經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)支出，控制人員福利等多項(xiàng)內(nèi)容，并提出依法追究有關(guān)人員責(zé)任等。2018年3月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》，再次強(qiáng)調(diào)加大對高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范力度，首次提出研究制定對高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)政府投融資行為的約束性措施。值得一提的是，當(dāng)前我國地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，而隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，且由于信息不透明，可控性依然不足，它的爆發(fā)同樣可能對地方政府信用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生極為負(fù)面的影響。因此，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控體系中，尤其需要關(guān)注隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做好隱性債務(wù)摸底是進(jìn)一步防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提。同時(shí)，對隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大地區(qū)相關(guān)人員的追責(zé)也應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。

切實(shí)貫徹落實(shí)已出臺的系列政策，妥善解決存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范新增債務(wù)管理。43號文發(fā)布以來，圍繞“開前門、堵后門、修明渠、堵暗道”的規(guī)范，地方政府債務(wù)管理以及投融資平臺舉債等方面的政策不斷出臺。2017年以來，在“防風(fēng)險(xiǎn)”背景下，中央針對政府通過城投平臺違規(guī)舉債、明股實(shí)債、PPP不規(guī)范等行為，相繼出臺了系列文件。這一系列政策如果能切實(shí)貫徹執(zhí)行，實(shí)際上是可以妥善應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范投融資平臺舉債的。但在實(shí)際操作中，在中央和地方財(cái)稅關(guān)系沒有根本改變的前提下，融資平臺依然履行著重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，導(dǎo)致違規(guī)舉債行為難以杜絕。同時(shí)，在隱性債務(wù)摸底尚未完成的情況下，存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置難以有的放矢。此外，市場依然存在一定的“兜底”幻覺。因此，要保證已出臺的系列政策貫徹落實(shí)，一方面要持續(xù)推進(jìn)央地財(cái)稅體制改革，另一方面地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與信息披露工作仍要加大力度，同時(shí)加大督查問責(zé)力度以確保新增債務(wù)嚴(yán)格遵守現(xiàn)有政策規(guī)范。此外，在當(dāng)前地方財(cái)權(quán)與事權(quán)合理匹配問題并未得到根本解決的情況下，地方政府也要充分發(fā)揮主觀能動性規(guī)范稅源監(jiān)控，加強(qiáng)稅源管理，多方面拓展稅源，提升自身財(cái)稅實(shí)力，減少對舉債發(fā)展的依賴。

提高地方政府發(fā)行債券及其二級市場交易市場化水平，有效發(fā)揮其融資功能。自2014年新《預(yù)算法》規(guī)定地方政府可以直接發(fā)債以來，近年來，為提高地方政府發(fā)債及其債權(quán)交易的市場化水平，中央政府在政策方面做了不少努力。但是，在當(dāng)前我國地方政府缺乏完備清晰的資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)政收入支出表、債務(wù)信息并不完全透明的情況下，地方政府信用評級差異并不顯著，地方政府債券發(fā)行市場化定價(jià)依然缺乏足夠的基礎(chǔ)。要提高地方政府債券發(fā)行市場化水平，仍須做好頂層制度設(shè)計(jì)。加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)信息公開是實(shí)現(xiàn)地方政府發(fā)債市場化的重要前置條件。與此同時(shí)，建議統(tǒng)一地方政府發(fā)債主體與資金使用主體，允許具備條件的地市或縣作為發(fā)債主體直接發(fā)債。此外，提高地方債二級市場流動性，完善做市商制度，打通銀行間和交易所市場，鼓勵更多投資者進(jìn)行二級市場交易。

規(guī)范運(yùn)用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資渠道

雖然當(dāng)前各方對中國地方政府存在巨量隱性債務(wù)這一點(diǎn)達(dá)成了共識，但隱性債務(wù)規(guī)模到底有多大、其中蘊(yùn)藏多大風(fēng)險(xiǎn)則眾說紛紜，有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)口徑也不統(tǒng)一。當(dāng)前亟須對已經(jīng)形成的隱性債務(wù)進(jìn)行摸底排查，以此為基礎(chǔ)，有的放矢地做好存量隱性債務(wù)的化解工作。與此同時(shí)，必須堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)快速增長的勢頭。2017年以來，有關(guān)部門持續(xù)出臺文件對產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資方式進(jìn)行規(guī)范，如果這些規(guī)范能得到貫徹落實(shí)，將對地方政府通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等融資渠道違法違規(guī)舉債產(chǎn)生較好的制約作用。但是，監(jiān)管部門仍要持續(xù)關(guān)注，與時(shí)俱進(jìn)地改進(jìn)監(jiān)管方式，防范地方政府在融資壓力下通過金融創(chuàng)新規(guī)避監(jiān)管、拓展其他融資渠道，導(dǎo)致新增隱性債務(wù)。

《雙底線思維：中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)踐和探索》

中國人民大學(xué)出版社

2020年6月出版

毛振華 著

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