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【文/觀察者網 李煥宇】綠水青山就是金山銀山，最近，國家要給這個概念“加速”了：

去年11月，自然資源部曾印發《社會資本參與國土空間生態修復案例（第一批）》，并對此做專門解讀，指出在生態保護修復領域政府財力投入有限，社會資本參與不足，必須通過各種渠道、利用各種形式，加大生態保護修復的投入。

一年后，國務院發布《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》，稱長期以來，我國一些地區生態系統受損退化問題突出、歷史欠賬較多，生態保護修復任務量大面廣，需要動員全社會力量參與。

國辦11月10日發布的意見

11月23日，自然資源部又在政策吹風會上對《意見》進行了專門解讀，明確要從規劃管控、產權激勵、財稅支持等多個方面，構建“誰修復、誰受益”的生態保護修復市場機制，稱《意見》中的政策對于推動生態修復，籌集相應的資金或獲取合理的回報具有比較可觀的政策價值。

從《案例》到《意見》不難看出，為了加快讓綠水青山同時也成為金山銀山，國家正下大力氣吸引社會資本。據了解，2020年生態修復治理市場規模已達4064億元，而單個項目所需資金可能達到數十億甚至上百億的級別，那么社會資本是否愿意參與其中呢？

生態修復現狀：歷史欠賬多，資金缺口大

歷史欠賬，是國家本次大力吸引社會資本的重要因素。

自然資源部國土空間生態修復司司長周遠波在解讀《案例》的發布會上坦言：“自然資源開發利用必然對生態環境帶來影響甚至破壞。長期以來，由于高強度的國土開發建設、礦產資源開采以及海域開發利用等影響，使我國在生態保護修復方面歷史欠賬多、修復任務重、資金壓力大，矛盾非常突出。”

觀察者網查閱自然資源部印發的第一批《案例》后發現，當中有不少確實是經歷了數十年甚至是上百年的開采、破壞，責任主體難以確定，成了無人負責的歷史欠帳。

部分《案例》的背景情況

無人負責，就意味著生態修復的責任落到了政府頭上，但生態修復可不是什么能省錢的活。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文在做客《央視財經評論》時表示，一個項目有那么一點面積就要花費幾百萬，如果多的，那就要幾十個億。就算面積相同，根據南北和海拔情況，需要的資金還不一樣。

常副所長以青海木里煤礦為例，稱其高海拔導致需要的金額非常巨大。根據“第一財經”去年的報道，木里礦區生態整治項目僅第一階段中標價就高達20億元，二、三最高投標限價也分別高達5.6億元和6億元。

這筆費用是什么概念？在木里煤礦橫跨的海西、海北兩州，海西州去年的稅收收入是60億元，海北州的稅收收入是4億元，木里煤礦合計30多億的生態修復費用，相當于兩州年稅收收入的一半。

木里煤礦 圖片來源：第一財經

巨大的資金需求使得吸引社會資金成了必然，不少《案例》也提到了政府和社會資本在生態修復中的出資情況：

在內蒙古巴彥淖爾市烏梁素海山水林田湖草生態保護修復項目中，政府牽頭聯合多方成立專項基金，其中政府投資平臺出資為15.1億，其他主體出資30億；

在上海嘉北郊野公園土地綜合整治項目中，政府專項資金為8億，社會資金有50億；

在湖北嘉魚縣官橋鎮國土綜合整治項目里，綜合整治和鄉村建設階段的預算投資達到了12.9億，后續還要吸引社會資本開展農村產業融合發展示范園建設，預計金額有40億元。

周遠波表示，近些年，中央財政在山水林田湖草修復工程、國土綜合整治、礦山生態修復、藍色海灣建設等生態保護修復工程中投入了一定資金，起到了重要的引導作用，但面對量大面廣的生態問題，還存在不足。這一方面是政府財力投入有限，另一方面是社會資本參與不足，因此，必須動員社會力量，吸引社會資本，通過各種渠道、利用各種形式，加大生態保護修復的投入，切實提升生態系統的質量，增加生態產品供給。

資本也在積極跟進。國盛證券在一份研究報告中指出，十三五期間，國家生態文明建設不斷升級，進一步強調加強生態系統保護修復；政策持續關注下，生態行業資本逐漸活躍，生態治理市場發展迅速。據中商產業研究院估算，2020年生態修復治理市場規模已達4064億元，近五年年符合增長率達11.5%。

但是，無錫國合環境高端裝備制造基地董事總經理邵焜琨向觀察者網指出，社會資本不是沒有大舉進軍過生態修復領域。

早在2005年，中國就出現了一批由社會資本投資，有著固定收益率保證的特許經營項目（比如污水處理廠）。到了2015年，大量的公私合營（PPP）項目開始出現，單個生態修復項目所需的資金開始猛增，達到數十億甚至上百億的級別，相當于一家民營企業以往營收的10-20倍左右，很多生態修復的民營企業開始四處“跑馬圈地”，社會資本對生態修復的參與熱情很高，一些公司甚至喊出了千億合同額和營收的口號。

可項目所需的巨額資金又從何而來？據邵焜琨介紹，當時那些生態修復項目的合同規模最高可以達到一家民營企業以往營收的10-20倍左右，因此民營企業主要得依靠項目融資貸款，那段時間的政策環境也適合這么搞，所以很多企業是高負債。

但生態修復畢竟有一些“先天不足”，比如具有較強的公益屬性，投資回報周期長、收益低，產業發展也受到一定限制。這些缺點在規模龐大的PPP項目里進一步放大，一個項目的時間最長可以被拉到10-20年，工程的最終的驗收和確認難度也變得更高。邵焜琨舉了一個例子：

“一個縣級市的污水處理廠，項目耗時不會超過兩年，后面就可以進入運營。運營期間有財政兜底的付款，比如說5萬噸可能一噸水兩塊錢，就是說一天的話有10萬塊錢的凈收入，它就會有持續現金流。但PPP項目沒有，PPP比我們傳統環保項目要長的多，最長要10年、20年，有的項目在貢獻營收之前就爛尾了。”

隨著一些生態修復項目無法進入最終的結算驗收階段，這一領域的資金回籠開始出現問題。到了2017年，全國開始批量性地出現大量的PPP項目執行問題，銀行方面于是不再對PPP項目放貸，大量民營企業因為資金鏈斷裂而破產，有些被央企收購。

邵焜琨坦言，在經歷了這樣一段的“泡沫期”之后，社會資本對于生態修復領域其實是比較悲觀的，此前批量性的違約已經讓社會資本承擔了不小的損失。