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過度依賴土地財政的后果

對地方政府財政工作有所了解的朋友應該都知道，專款不專用一直是我國財政工作中的老大難問題。換言之，被擠占挪用的專項資金何止是學生的營養餐補？

在一些地方政府看來，這類行為確實不合規，不過有相當一部分情況情有可原。比如現在賬上只有一筆專項款，但明天就要還債、發工資了，這種情況下，除了擠占挪用，還能有什么更好的解決辦法？而在現實中，當擠占挪用專項資金是為了保運轉發工資時，上級部門往往也不會予以過多追究。

筆者并不是在合理化這種行為，筆者真正想要表達的是：我們有必要做些什么去總結和吸取經驗教訓，以避免將來再次面臨“要么違規，要么違約”的兩難困境，讓專款專用真正落到實處。

若復盤過往，地方政府之所以陷入當下這么嚴重的債務困境中，與這些地方政府在房地產行業高速發展時期盲目舉債上項目，造成歷史債務大量累積是分不開的。

部分地方政府官員為了快速發展地方經濟，在地方經濟政策的制定實施中往往用力過猛；又因為固定資產投資能在短時間內迅速拉升地方經濟的多個關鍵指標數據，能讓賬面上非常好看，所以他們非常熱衷于以城投公司、交投公司等地方融資平臺為抓手，以遠遠超出當地財政承受能力的強度去融資舉債上項目。

久而久之，諸多地方政府對固定資產投資形成了不健康的路徑依賴，以至于不少地方官員一遇到經濟發展困境就只會舉債上項目。我們在地方上經常能看到那些超規格的、但門可羅雀的產業園區、樓堂館所、旅游景點和基礎設施，通常就是這么來的。

地方經濟長期圍繞這種模式展開運轉，導致債務越積越多，償付債務利息的壓力越來越大。償債需求吞噬了大量財政資金，可用于正常開支的資金越來越捉襟見肘，于是為了維系政府職能運轉，不得不借新還舊或舉債度日。

說穿了，這就是一個寅吃卯糧導致快無糧可吃的局面。筆者的一位在財政部門工作的朋友甚至對筆者戲言，當下的情況不是資不抵債，而是資不抵息。

除了沉重的債務壓力外，頻繁舉債上項目的行為還導致不少地方融資平臺為了籌措資金而衍生出大量過于激進和超前的金融衍生工具，催生出很多野蠻且失控的金融創新行為。

比如，現在的地方融資平臺就特別熱衷于通過供應鏈金融和預期收益抵押來向銀行借貸，大型國有銀行借不到就找地方性商業銀行借，形成的壞賬和不良資產則由資管公司打包處理，隨后這些不良資產包和劣質票據便流入金融市場。

這種城投-地方性商業銀行-資管形成的三位一體的債務閉環，不僅嚴重擾亂了金融市場的正常秩序，還讓金融市場的部分領域出現了次貸化的現象，加劇了系統性金融風險。

此外，經濟發展模式沉迷于固定資產投資，還使得地方財政收入的比例嚴重失調。財政收入對土地出讓金畸形依賴，財政資金來源結構過于單一，這就導致一賣不動地，財政收入就大幅萎縮。

而地方政府對土地財政的嚴重依賴，也加劇了普通消費者的負擔——我國居民的住房成本中，超過一半以上是用地成本。這事實上導致居民可支配收入受到嚴重削弱，不僅破壞了居民的獲得感，還擠壓了消費能力、阻遏了內需。這對我國經濟發展造成了長期而深遠的影響——節衣縮食都拿去買了房，制造業企業的市場自然就會萎縮，而企業市場萎縮，雇傭就會減少，工資就會降低，居民的消費能力就會進一步下降，這其中的邏輯并不難理解。

除了消費者外，實際上房地產行業的上下游從業人員也深受其擾。巨大的土地使用成本，讓房地產行業呈現出高周轉、高杠桿的特征。密集的資金需求催生了很多匪夷所思的行業模式：

比如，設計和施工單位普遍為開發商墊資做項目；

比如，一些不法開發商和監理單位勾結串通，偽造項目進度，套取預售房監管賬戶中的資金；

再比如，蓋樓先蓋停車場，停車場里先鋪充電樁，然后用充電樁的二十年預期收益做抵押去銀行獲取低息貸款，再拿這些貸款去資本市場上做過橋融資賺取利差，把房地產項目和產業園區項目搞成資金的二道販子等現象。

在以上種種亂象紛擾的情況下，甚至連挪用擠占學生營養餐補專項資金用于還債這種事，都頗讓人有種“債多了不愁，虱子多了不咬”的感慨。

不是結束的尾聲……

這種情況顯然不能再持續下去。

中央早已看到這一情況背后所蘊藏的危機，因此早早就已提出一系列化債去杠桿的措施和方案，并且早早就提醒各地地方政府要開始“過緊日子”。這些措施可謂切中時弊，對地方政府嚴重依賴土地財政所形成的諸多問題起到了對癥下藥的作用。經過一段時間的消化，目前全國各地的地方債務及其衍生問題已經出現了明顯的止損趨勢，特別是土地財政占財政收入的比重開始穩步下降，一些腦子清醒的地方政府也提出了不再只靠賣地過日子的口號。

欣慰之余仍需指出，冰凍三尺非一日之寒，地方政府的債務問題是多年積累形成的，再對癥下藥也不可能一蹴而就，必須徐徐用力、久久為功才能逐步解決問題。當下的要務，是必須嚴肅財政紀律，嚴格控制開支，杜絕揮霍浪費，防止財政負擔進一步擴大；對于專款不專用這個陳年痼疾，除一些實在是迫不得已的情況外，還是應該發現一起，查處一起，真正把財政紀律落到實處。

從學生嘴里搶飯吃，如果這起事件能成為嚴肅財政紀律、徹底解決專款不專用這一陳年頑疾的開始，則亡羊補牢，猶未遲也。

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