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【文/觀察者網專欄作者 徐文海】

內蒙古開魯縣新增耕地收取有償使用費事件，經過開魯縣三次通報之后，事件的具體詳情已經大致清楚，也只有在大致清楚之后才有了較為客觀評價的可能性。

針對此次事件，咱們主要關注四個關鍵要素。

視頻截圖

第一，此次事件本質上屬于“農村土地三過”問題。

伴隨著進一步改革開放的農村集體用地盤活，很多農民改變身份性質以及不再過度依附在自有耕地之上。為了更加高效地利用農村土地、進而提高農民收入，農村土地承包成為了一種制度創新。

然而，這種土地承包在法治不健全、存在各種違法違規的彼時，也就誕生了非常多“租金過低、承包面積過大以及承包時間過長”的情形。很多地區的耕地租金在2000年左右也僅僅20元每年每畝，且常常一租就是30年，極端的還存在過50年到80年的情形，面積百畝以上的不在少數。

在本次事件中，雖然土地性質屬于荒沼草甸子土地，但在2004簽訂時也僅僅只有4元每年每畝、面積多達5600畝之多，租期從通告中雖未看到，但以相關法律規定的限制以及到了2024年還存在糾紛來看，大致應該在30年以上。

如果沒有此次視頻中相關人員的語言和行為的表現，僅就這些客觀的數字而言，絕大多數具有淳樸道德觀的一般理性社會自然人應該都能得出這個結論，即：從現在的經濟效益和條件來看，租5600畝、每畝4塊錢一年、一租就是30年的土地承包合同，可能真的有點“夸張”了。對于土地實際所有人的每一個農民而言，稍顯不公平。做個可能不太恰當的比喻，就跟和你簽個30年賣身契、每月只給50元的感覺有一定程度的相似性。

先不著急用“誰讓你自己簽字，自己選的路爬都得給我爬完”來反駁，大家需要注意，這里面利益真正受損的一個個農民，可能壓根不是當年簽合同的那個人！這其實是這次事件非常大的一個問題點。換句話說，承租人的利益與出租人的利益之間的平衡，可能因為實際合同簽訂者與權利人在一定程度上的分離而顯得更為難以調整。

第二，如何在法律角度看待這一事件。

任何在法律角度的糾紛解決，往往都是預設價值之后的反向尋求法律規范的解釋論展開。本次事件同樣如此。

在前文分析的基礎上，站在“如果可能，最好對農民利益與承租人利益之間尋求更恰當的平衡”這一解決目的的視角的話，我們必須承認，村集體與承租人之間是存在土地承包合同的，我們至少不應該簡單粗暴地借用行政強力之手去廢止合同，更應該從合同是否可變更或者可撤銷的角度來尋求解決。

倘若真的想要尋求對這一合同的變更，就有必要對當時的合同簽訂情況進行回溯查證，彼時合同簽訂時是否存在村干部違法尋租的情形、是否存在惡意串通侵犯村集體利益的可能性。若有，則達成了合同可撤銷要件（民法典154條惡意串通、以及164條代理人不當行為，兩條都有適用的空間）。其實在有些地方發生過類似案件，甚至還有相關人員因此受到刑事處罰的先例。

即便沒有，就如最新一次通告所稱，也存在依據民法典533條適用情勢變更原則的空間：合同成立后，合同的基礎條件發生了當事人在訂立合同時無法預見的、不屬于商業風險的重大變化，繼續履行合同對于當事人一方明顯不公平的，受不利影響的當事人可以與對方重新協商；在合理期限內協商不成的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構變更或者解除合同。

情勢變更原則更多的是對于合同雙方利益平衡以及公平的一種體現。回到本案中，根據通告所稱，承租人已將絕大多數的地塊轉租他人經營，每畝年租金700元；而村集體考慮歷史背景和現實情況，同意對每畝新增耕地（而非全部）收取200元的有償使用費。如果能夠結合承租人變更耕地所付出的物力以及人力成本，考慮到實際已經獲得的租金收益與剩余租期內的租金關系等等，綜合地判斷這一200：700的關系，能夠較為客觀化地給出說理的話，從直觀的第一感受而言，我對于這一有償使用費的額度沒有過于苛刻的觀感。

公告還指出，由于私自開墾耕種，致使有償使用費的目標對象4650畝土地被“國土三調”認定為耕地，實際改變了合同約定的土地用途，造成了合同標的物性質發生變更。以及承租人實際上再次轉租，是否也違反了合同約定，因此構成了承租人的違約或者導致合同可撤銷。公告沒有做定性，但這種給讀者的誘導性表述確實表明他們有這樣的考量，但他們也同樣謹慎地不敢做出這樣的認定。

從我的視角出發，我不認為這兩項可以成為合同可撤銷的事由。

一來，土地性質的變更這一認定可能并非承租人申請變更所致，實乃“國土三調”做出，不可將土地性質在法律上變更的責任歸于承租人。

二來，從合同租賃目的而言，土地合同目的包含飼草料種植，進行其他農作物種植的行為是否可能具有可解釋性存在空間？但更為重要的是，其變更進行耕種行為并不是2024年才做出，在很多年前尤其在2018-2019“國土三調”都做出耕地認定的前后，都沒有去糾正這一錯誤的違反合同目的的行為（當然也包括轉租行為），是不是意味著出租人對承租人相應行為的默示許可？尤其結合不同時期對于耕地的重視，不斷出現“退A還耕”“退耕還A”這樣的政策拉扯之下，我們極大地懷疑彼時對于這種新增耕地的行為不僅不反對，反而還有可能存在鼓勵至少存在同意的可能性。

綜上，從變更合同的角度來對待這一事件肯定是最為合理的選擇。那又究竟該由誰來主導合同的變更呢？政府還是法院？