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【文/趙燕菁】

今天的中國(guó)早已從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)化到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，但自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代殘存的思想?yún)s并沒(méi)有隨之自動(dòng)升級(jí)，對(duì)債務(wù)的認(rèn)知就是其中最典型的一個(gè)表現(xiàn)。

“債務(wù)厭惡”不僅是各級(jí)政府的普遍認(rèn)知，甚至在最專(zhuān)業(yè)的學(xué)術(shù)界也一直是頑固的“學(xué)術(shù)正確”。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的一個(gè)重要原因，就在于現(xiàn)有的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論缺少合適的框架對(duì)債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范分析。

本文將借用趙建博士最近的一篇就本人《債務(wù)是經(jīng)濟(jì)重啟的關(guān)鍵》一文加以評(píng)論的網(wǎng)文“重啟經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵并非負(fù)債，而是信用”中有關(guān)地方債的分析，在資產(chǎn)負(fù)債表的框架下，對(duì)債務(wù)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的討論，為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定提供一個(gè)新的視角。

1.地方債：救還是不救？

地方債要不要救？這是目前最急迫需要回答的問(wèn)題。趙建博士的觀點(diǎn)代表了學(xué)界的主流，那就是“不救”！在他們看來(lái)，地方債之所以違約乃是因?yàn)榈胤秸安幌裰醒肽菢佑忻鞔_的責(zé)任，......各地方政府紛紛透支中央信用，‘誰(shuí)不透支誰(shuí)吃虧’”。這一判斷很大程度上是自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代“債務(wù)厭惡”的延續(xù)和體現(xiàn)，并沒(méi)有真正理解現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中地方債的本質(zhì)。

2022年1-9月全國(guó)發(fā)行新增地方政府債券42422億元。圖源：視覺(jué)中國(guó)

首先，地方債主要用于建設(shè)不收費(fèi)的公共產(chǎn)品，例如公園、學(xué)校、道路等。“不收費(fèi)”并不意味著這些資產(chǎn)沒(méi)有收益，相關(guān)投資會(huì)間接導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣愂赵黾?，而在現(xiàn)行的財(cái)稅制度下，稅收很多是央地共享的，而且是異地共享的——負(fù)債體現(xiàn)在地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表中，收益卻沒(méi)有進(jìn)入地方政府的利潤(rùn)表，資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表在政府間的分配出現(xiàn)了錯(cuò)位¹。

其次，公共設(shè)施（比如學(xué)校、地鐵）都會(huì)帶來(lái)土地價(jià)值上升，而地價(jià)就是地方政府的所有者權(quán)益估值，構(gòu)成了地方政府債務(wù)的主要抵押品。深入觀察中國(guó)的地方債務(wù)，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中的大部分地方債投向了公共基礎(chǔ)設(shè)施（道路、隧道、橋梁、學(xué)校、公園、地鐵……），這些龐大的資產(chǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)常性收入很少，大部分價(jià)值外溢到周邊土地上，形成所有者權(quán)益，在這種情況下，如果人為打壓房?jī)r(jià)或地價(jià)，所有者權(quán)益就無(wú)法通過(guò)賣(mài)地充分回收，資產(chǎn)負(fù)債表就會(huì)面臨崩潰。

在理論上，地方政府可以通過(guò)賣(mài)地（股權(quán)融資）兌現(xiàn)自己的信用。但中央政府為了宏觀目標(biāo)要求地方政府打壓地價(jià)、房?jī)r(jià)，導(dǎo)致土地被迫低于市場(chǎng)價(jià)出讓?zhuān)踔亮髋模M(jìn)而引發(fā)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表中的所有者權(quán)益萎縮²。理解了地方政府債務(wù)危機(jī)的本質(zhì)，那么中央政府救助地方政府就不僅不是“不道德的”，反而是應(yīng)該的和必須的。

2.地方債：怎么救？

“救不救”問(wèn)題解決后，下一步就是討論“怎么救”。針對(duì)我在“債務(wù)是經(jīng)濟(jì)重啟的關(guān)鍵”一文中提出的債務(wù)展期方案，趙建博士激烈批評(píng)道：“最近有‘學(xué)者’，竟然建議對(duì)所有的債務(wù)展期三年，簡(jiǎn)直是天方夜譚。......如果全部負(fù)債展期，那就是賴(lài)賬，會(huì)讓中國(guó)信用和經(jīng)濟(jì)萬(wàn)劫不復(fù)——全部金融機(jī)構(gòu)就會(huì)立即因?yàn)橘Y產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配管理失控而造成巨大的流動(dòng)性危機(jī)！”

經(jīng)濟(jì)學(xué)不是數(shù)學(xué)，而更像是醫(yī)學(xué)——任何處方的療效都要有臨床效果的支持，而不是在稿紙上想當(dāng)然?！皞鶆?wù)展期”不是我的發(fā)明，而是“臨床試驗(yàn)”過(guò)的。辜朝明在《大衰退年代》中，就給出了銀行負(fù)債同步展期的真實(shí)案例：

“1982年爆發(fā)了拉美負(fù)債危機(jī)，當(dāng)時(shí)8家最大的美國(guó)銀行中的7家技術(shù)上資不抵債（無(wú)清償能力)，上千家其他金融機(jī)構(gòu)情形非常糟糕。當(dāng)時(shí)的美聯(lián)儲(chǔ)主席保羅·沃爾克（Pual Volcker）在危機(jī)爆發(fā)的那天宣布了‘假裝與拖延’政策。沃爾克指示所有在墨西哥貸款超過(guò)100萬(wàn)美元的美國(guó)銀行對(duì)已經(jīng)到期的貸款進(jìn)行展期，盡管這個(gè)國(guó)家于1982年8月實(shí)際上已經(jīng)破產(chǎn)。他還向銀行保證，當(dāng)局不會(huì)視那些貸款為不良貸款（盡管它們是不良貸款)，將銀行從注銷(xiāo)不良貸款的壓力中解放了出來(lái)。這項(xiàng)政策保持了7年，從而給予美國(guó)銀行重建資產(chǎn)負(fù)債表所需要的全部時(shí)間。”

結(jié)果，“沃爾克所采取的特別行動(dòng)不僅沒(méi)有導(dǎo)致信用緊縮或經(jīng)濟(jì)下滑，而且實(shí)際上美國(guó)納稅人幾乎沒(méi)有負(fù)擔(dān)任何成本，盡管美國(guó)絕大多數(shù)大銀行資不抵債長(zhǎng)達(dá)近7年之久。 ......事實(shí)上，1982年和2009年的‘假裝與拖延’政策不僅沒(méi)有花納稅人一分錢(qián)，而且對(duì)于維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行功能是至關(guān)重要的”³，而作為對(duì)照組的日本和歐洲，采用的就是趙建博士建議的傳統(tǒng)療法，其后的效果與美國(guó)形成了鮮明的對(duì)照。

其實(shí)，即使是金融高度發(fā)達(dá)的美國(guó)，“債務(wù)厭惡”也是大眾普遍的認(rèn)知?！懊绹?guó)官員、學(xué)術(shù)界和投資銀行家（并非商業(yè)銀行家）對(duì)1982年和2009年的‘假裝與拖延’政策的無(wú)知”感到“令人震驚”。

顧朝明寫(xiě)道“那些無(wú)知的官員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家們繼續(xù)做報(bào)告，談?wù)撊毡荆ㄒ约?997年亞洲貨幣危機(jī)后的其他亞洲經(jīng)濟(jì)體），談?wù)撛阢y行危機(jī)中應(yīng)當(dāng)做什么，盡管他們對(duì)于自己國(guó)家的危機(jī)一無(wú)所知”。今天，中國(guó)也有很多“無(wú)知的官員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家們”正在做著同樣的事⁴，他們把美國(guó)人“怎樣說(shuō)的”奉為金科玉律，卻對(duì)美國(guó)人“怎樣做的”視若無(wú)睹

3.污名化的地方債

趙建博士文中的一個(gè)觀點(diǎn)很有代表性。他認(rèn)為，地方債是通過(guò)“地方政府平臺(tái)發(fā)債讓地方銀行買(mǎi)”，是“‘左手倒右手’不是真正的信用”。這很大程度上是“置身事外”的學(xué)者的想象。

即使是地方銀行，也不可能在沒(méi)有足額的抵押品下任意放貸。你可以說(shuō)地方政府做假，虛估抵押品價(jià)值，但銀行絕不可能“左手倒右手”創(chuàng)造負(fù)債。事實(shí)上，在土地市場(chǎng)沒(méi)有垮掉之前，作為一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷者，大部分地方政府是有充足的信用的⁵。

在流行的關(guān)于地方債的敘事中，地方政府通常被描述為一個(gè)“投機(jī)者”的負(fù)面角色?！案鞯胤秸娂娡钢е醒胄庞?，‘誰(shuí)不透支誰(shuí)吃虧’......越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)體吸上了債務(wù)毒癮——因?yàn)橐坏﹪L到了債務(wù)端拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的‘短平快’，就再也不想從資產(chǎn)端辛辛苦苦的努力了”。同樣，這仍是“置身事外”的想當(dāng)然，事實(shí)是地方政府借債發(fā)展一樣辛苦，甚至比不借債更辛苦。因?yàn)椋鞘邪l(fā)展不僅要征地拆遷，還要組織從規(guī)劃到建設(shè)等一系列工程⁶。

那種以為“負(fù)債端的擴(kuò)張，只需要會(huì)計(jì)的分錄和現(xiàn)金的調(diào)撥，就像憑空創(chuàng)造的一樣，可以很快把資產(chǎn)負(fù)債表做大”的說(shuō)法純屬書(shū)齋里的想象。你可以指責(zé)地方政府投資效益差、形成的資產(chǎn)質(zhì)量不高，但若因此否定基層工作的艱辛，則是非常不厚道的。

要回答地方債在中國(guó)偉大的城市化進(jìn)程中，到底是功大于過(guò)還是過(guò)大于功，首先要拋棄“債務(wù)厭惡”帶來(lái)的成見(jiàn)，正確理解地方政府債務(wù)的性質(zhì)。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展鋪就城鎮(zhèn)化建設(shè)新圖景。圖源：視覺(jué)中國(guó)

4.地方債與城市化

中國(guó)過(guò)去四十年工業(yè)化的成功，很大程度上是建立在大規(guī)模的城市化基礎(chǔ)之上的，強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)非常重要。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為是工業(yè)化帶動(dòng)了城市化，城市化只是工業(yè)化的一個(gè)副產(chǎn)品，進(jìn)而認(rèn)為“銀行貸款應(yīng)該投到企業(yè)家手里，以便讓他們掌握‘憑空創(chuàng)造的購(gòu)買(mǎi)力’來(lái)組織要素進(jìn)行生產(chǎn)和創(chuàng)新”就能實(shí)現(xiàn)工業(yè)化……這套理論流行甚廣，但卻是本末倒置。事實(shí)是，如果沒(méi)有大規(guī)模的城市化，工業(yè)化根本就不會(huì)發(fā)生。

之所以會(huì)得出這一結(jié)論，是因?yàn)楝F(xiàn)代生產(chǎn)和消費(fèi)的存在都需要非常重的資產(chǎn)——我們不能讓每個(gè)企業(yè)都自己修路、修橋、發(fā)電、建設(shè)5G，我們也不能讓每個(gè)家庭自己辦學(xué)校、開(kāi)醫(yī)院。

這些都需要以公共產(chǎn)品的方式，通過(guò)集體消費(fèi)來(lái)分?jǐn)偝杀?，而城市就是公共產(chǎn)品的集合，提供這些公共產(chǎn)品的企業(yè)有一個(gè)專(zhuān)屬的名字，叫做“政府”。

只有政府提供了這些重資產(chǎn)，企業(yè)和家庭部門(mén)才能輕資產(chǎn)運(yùn)行。而這些重資產(chǎn)的外部性會(huì)賦予家庭和企業(yè)的資產(chǎn)以更高的價(jià)值，進(jìn)而令家庭和企業(yè)擁有初始信用，否則我們擁有再多的“企業(yè)家精神”，也不能構(gòu)筑現(xiàn)代企業(yè)（家庭）的資產(chǎn)負(fù)債表，更不要說(shuō)進(jìn)一步帶來(lái)趙建博士所說(shuō)的“經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流”了。

從政府誕生的第一天起，“政府”就不是“市場(chǎng)”的對(duì)立面，而是“市場(chǎng)”的核心。作為一個(gè)從事公共產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)，政府也一定要服從資產(chǎn)負(fù)債表的約束。

由于公共服務(wù)是所有企業(yè)和家庭部門(mén)重資產(chǎn)的集合，所以政府建立資產(chǎn)負(fù)債表需要極其巨大的融資，正是存在這一約束，因此世界上只有少數(shù)國(guó)家能夠?qū)崿F(xiàn)高水平的城市化。中國(guó)在極短的時(shí)間完成如此高水平的城市基礎(chǔ)設(shè)施，乃是“中國(guó)奇跡”中最大的奇跡，而這一奇跡的絕大部分都是由地方政府創(chuàng)造的。

為什么中國(guó)的地方政府可以成為發(fā)展型政府，而其他國(guó)家的地方政府只能是服務(wù)型政府？導(dǎo)致這種差別的一個(gè)關(guān)鍵原因在于，公共服務(wù)產(chǎn)生的價(jià)值，在中國(guó)大部分體現(xiàn)在地價(jià)上，而其他國(guó)家則體現(xiàn)在房產(chǎn)稅中。

中國(guó)地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的制度，使得這部分價(jià)值能以所有者權(quán)益的形式進(jìn)入地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，為地方債生成提供必須的信用。正因如此，一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)崩盤(pán)，地方政府不僅不能再大規(guī)模發(fā)債融資，其資產(chǎn)負(fù)債表也會(huì)一夜歸零。考慮到地方政府的資產(chǎn)和信用規(guī)模，其對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的沖擊，絕非任何的企業(yè)破產(chǎn)可比。