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【文/ 趙燕菁】

在“土地財(cái)政”開始的早期階段，筆者是一直力主推行房地產(chǎn)稅的。在2001年前后，筆者就曾在建設(shè)部的一次內(nèi)部會(huì)議上建議征收房地產(chǎn)稅，并在中央電視臺(tái)一個(gè)對(duì)話欄目提到了這一觀點(diǎn)。

但隨著房地產(chǎn)稅逐漸引起重視，并多次被寫入中央文件，各方的態(tài)度也越來(lái)越積極，筆者的觀點(diǎn)反而更傾向于慎重。在筆者看來(lái)，任何政策都有利有弊，如果只看到好處，不考慮壞處，極有可能在出現(xiàn)意外效果時(shí)驚慌失措。本文將從利弊兩方面對(duì)征收房地產(chǎn)稅可能產(chǎn)生的后果進(jìn)行分析。

房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的“利”

房地產(chǎn)稅提出至今20余年，直到2021年終于步入正軌。說(shuō)“步入正軌”的一個(gè)主要依據(jù)，就是2021年10月23日發(fā)布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》。主要基于以下幾點(diǎn)：

多地試點(diǎn)

文件特別提出，由“國(guó)務(wù)院制定房地產(chǎn)稅具體辦法，試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則”，這一點(diǎn)非常重要。上一次只選擇重慶和上海作為試點(diǎn)城市，實(shí)際上還是想把房地產(chǎn)稅作為一個(gè)頂層設(shè)計(jì)稅種，在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施。中國(guó)是一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一稅率的國(guó)家，幾乎所有的地方稅包括共享稅，無(wú)論是稅率還是征收標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)幾乎都是無(wú)差異的。

而這次表明，稅制的設(shè)計(jì)者終于明白房地產(chǎn)的本質(zhì)是為地方政府提供的公共服務(wù)定價(jià)，對(duì)應(yīng)的是地方事權(quán)。中國(guó)各地資源稟賦千差萬(wàn)別，地方政府對(duì)公共服務(wù)的定價(jià)模式就應(yīng)不同。因此，地方稅應(yīng)當(dāng)是地方政府的事權(quán)，至少不應(yīng)該是一個(gè)全國(guó)無(wú)差異的稅制。

從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)產(chǎn)稅的征收無(wú)不是因地制宜。在美國(guó)，不僅各州的稅率和征收辦法不一樣，甚至一個(gè)城市中各學(xué)區(qū)的財(cái)產(chǎn)稅稅率都不一樣。所以說(shuō)，這次全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)“試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則”是一個(gè)非常重要的進(jìn)步——表明政策制定者對(duì)房地產(chǎn)有了更深刻的理解。房地產(chǎn)稅作為一種地方稅，最終一定是各地根據(jù)自身要素稟賦和經(jīng)營(yíng)理念自主設(shè)計(jì)的結(jié)果。收不收、收多少、怎么收，都應(yīng)由各地自主決定。

試點(diǎn)期限

由于房地產(chǎn)稅的最優(yōu)稅率要通過(guò)試錯(cuò)才可能找到，因此，這次給了地方政府5年的期限進(jìn)行探索是合適的。稅收的效果在1~2年內(nèi)可能無(wú)法顯現(xiàn)，但如果試點(diǎn)期太長(zhǎng)、跨越多屆政府任期，決策者對(duì)政策后果缺少直接責(zé)任，這勢(shì)必會(huì)影響稅制設(shè)計(jì)的動(dòng)機(jī)。而在5年內(nèi)，調(diào)整2~3次大體上就可以試探出合理的稅率區(qū)間。不僅如此，此次可以根據(jù)實(shí)施效果，再?zèng)Q定是否繼續(xù)授權(quán)5年，反映出中央政府在出臺(tái)這一重大稅種時(shí)，并不急于求成。

西方國(guó)家的很多主力稅種（比如所得稅）往往需要經(jīng)歷幾十年的調(diào)整，在多次廢立后才能最終確立。確立房地產(chǎn)稅關(guān)系重大，絕非一朝一夕就可以完成。中國(guó)國(guó)土廣袤，各地資源稟賦、發(fā)展階段差異很大，探索需要的時(shí)間可能更長(zhǎng)。房地產(chǎn)稅稅率、征收辦法等的確定，很難用成文法的方式，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)來(lái)完成。分散獨(dú)立的試點(diǎn)，實(shí)際上是借鑒了習(xí)慣法的一些做法。在習(xí)慣法看來(lái)，整個(gè)立法過(guò)程就是一系列試驗(yàn)。這次試點(diǎn)授權(quán)使得房地產(chǎn)稅的立法過(guò)程可以在實(shí)踐中不斷試錯(cuò)，通過(guò)判例不斷修正，可以極大地降低房地產(chǎn)稅帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

地方競(jìng)爭(zhēng)

改革開放以來(lái)，中國(guó)地方政府從高度計(jì)劃的財(cái)政分配體制，轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)市場(chǎng)。地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最主要的特色。在中央和地方分權(quán)的初期，競(jìng)爭(zhēng)性公共服務(wù)市場(chǎng)還沒(méi)有形成，為了防止地方政府“亂收費(fèi)”，采用全國(guó)統(tǒng)一的稅制是完全有必要的。但無(wú)差異稅制的弊端，也使得地方政府不能根據(jù)自身的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造符合自身要素稟賦特征的公共服務(wù)定價(jià)模式。統(tǒng)一稅制的結(jié)果就是資源稟賦和地理?xiàng)l件的先天差異，在一開始就決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終績(jī)效。長(zhǎng)期結(jié)果必然是區(qū)域產(chǎn)業(yè)趨同、貧富差距加大，城市之間無(wú)法通過(guò)差異化競(jìng)爭(zhēng)形成產(chǎn)業(yè)分工。

一個(gè)明顯的例子，就是海南。海南的資源稟賦使其非常適合發(fā)展旅游業(yè)，但因?yàn)楫?dāng)前主要是對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅而不是對(duì)消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，這就迫使海南也要發(fā)展化工業(yè)之類和自己資源稟賦相悖的產(chǎn)業(yè)才能維持基本的公共服務(wù)支出。反觀國(guó)際上一些著名的旅游城市，比如邁阿密，就可以通過(guò)房地產(chǎn)稅，在消費(fèi)環(huán)節(jié)為公共服務(wù)定價(jià)。三亞如果在消費(fèi)環(huán)節(jié)有足夠的稅收，就可以專注于發(fā)展符合自己自然生態(tài)稟賦的休閑度假產(chǎn)業(yè)。中國(guó)其他自然生態(tài)稟賦優(yōu)越但不適合發(fā)展工業(yè)的“落后”地區(qū)，實(shí)際上都面臨同樣的問(wèn)題。從某種意義上講，正是重生產(chǎn)、輕消費(fèi)的稅制決定了“綠水青山”難以變成“金山銀山”。而房地產(chǎn)稅可以在一定程度上賦予在消費(fèi)環(huán)節(jié)擁有資源稟賦的地區(qū)更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。

缺少差異化的稅種，就不會(huì)有差異化的競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)論東西南北，都被逼到同一條賽道上。稅收在很大程度上決定了地方政府可以選擇的商業(yè)模式。過(guò)去我們的理解是：要發(fā)展某個(gè)行業(yè)，就要給這個(gè)行業(yè)減稅。其實(shí)正相反，想發(fā)展什么行業(yè)就要對(duì)什么行業(yè)征稅。稅源不同，不同地區(qū)才可以實(shí)現(xiàn)差異化的發(fā)展，才有可能各擅所長(zhǎng)，避免同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)。

此次授權(quán)進(jìn)行試點(diǎn)，更主要的不是設(shè)置新稅，而是開啟了稅權(quán)下放的進(jìn)程。在這個(gè)意義上，房地產(chǎn)稅試點(diǎn)很可能是一項(xiàng)堪比當(dāng)年央地分權(quán)的偉大改革。通過(guò)房地產(chǎn)稅試點(diǎn)，地方政府第一次獲得了創(chuàng)設(shè)稅制的權(quán)力。而差異化的地方公共服務(wù)定價(jià)模式，將會(huì)使原本只有單一項(xiàng)目的地方公共服務(wù)競(jìng)賽，發(fā)展出無(wú)數(shù)新的項(xiàng)目，不同地區(qū)的資源稟賦特征會(huì)因此被發(fā)現(xiàn)、利用，實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。

制度遷移

房地產(chǎn)稅還給地方政府提供了一個(gè)解決歷史遺留問(wèn)題的工具。國(guó)有土地和集體土地兩分的制度，對(duì)中國(guó)土地資本市場(chǎng)的形成和原始資本的獲取起到了關(guān)鍵性作用，也是中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家績(jī)效差異巨大的主要原因所在。但土地雙市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也導(dǎo)致了中國(guó)特有的、介于國(guó)有和集體兩個(gè)市場(chǎng)之間的“小產(chǎn)權(quán)”（比如集體土地上的大量“違章”物業(yè)）。有了房地產(chǎn)稅這個(gè)工具，就給“小產(chǎn)權(quán)”入市提供了一個(gè)可能的渠道——只要交足房地產(chǎn)稅（足以支付相關(guān)的公共服務(wù)成本），就可以通過(guò)城市更新給這些“違章”物業(yè)頒發(fā)“大產(chǎn)權(quán)”證書。

需要指出的是，這次房地產(chǎn)稅試點(diǎn)將集體土地上的物業(yè)排除在外，反映出政策設(shè)計(jì)者還沒(méi)有意識(shí)到房地產(chǎn)稅的這一功能。目前，商品房大部分沒(méi)有達(dá)到70年的所有權(quán)期限，作為房地產(chǎn)稅的征收對(duì)象是非常困難的。此次房地產(chǎn)稅恰恰應(yīng)該從實(shí)際上已經(jīng)在享受城市公共服務(wù)但卻從未繳費(fèi)的集體土地上的物業(yè)開征。以“大產(chǎn)權(quán)”換房地產(chǎn)稅，可以以較小的阻力，消化已經(jīng)被城市包裹的非正規(guī)物業(yè)，并為今后到期物業(yè)全面開征房地產(chǎn)稅探索經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造社會(huì)環(huán)境。

推進(jìn)房地產(chǎn)稅要注意的問(wèn)題

資本折損

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大特征就是不依賴過(guò)去的剩余，而是依靠未來(lái)收益的貼現(xiàn)完成資本積累。貼現(xiàn)倍數(shù)（市盈率、售租比）的高低，取決于資本市場(chǎng)的信用。信用越好，資本估值越高，資本也就越便宜、規(guī)模越大。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)間的競(jìng)爭(zhēng)，基本上就體現(xiàn)在資本方面的競(jìng)爭(zhēng)，比的就是誰(shuí)能創(chuàng)造更廉價(jià)的資本。因此，加/去杠桿、加/降息都必須放到全球競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境下才能做出正確的選擇。

縱觀世界各國(guó)，發(fā)展最快的時(shí)期基本都是資本充裕的時(shí)期。比如，日本是房?jī)r(jià)高的時(shí)候發(fā)展快，房?jī)r(jià)低的時(shí)候發(fā)展慢。韓國(guó)也是如此，日本房地產(chǎn)崩盤、泡沫破裂所導(dǎo)致的“失去的二十年”正是韓國(guó)房?jī)r(jià)飆升的二十年。折舊就意味著韓國(guó)的資本比日本的資本充裕。充裕的資本是韓國(guó)企業(yè)可以承受多年虧損，最后把日本企業(yè)拖垮的重要原因。

日韓大博弈背后是資本能力的較量。實(shí)踐表明，資本價(jià)格高并不是壞事，崩盤才是壞事。相對(duì)而言，資本廉價(jià)的經(jīng)濟(jì)可以抵抗更強(qiáng)烈的沖擊，承受更大的虧損，并在對(duì)手資本耗盡后抄底對(duì)手的資產(chǎn)和市場(chǎng)。

中美兩國(guó)之所以是在全球化中受益最多的國(guó)家，背后的原因，就在于這兩個(gè)國(guó)家有著世界兩個(gè)最強(qiáng)大的資本市場(chǎng)：美國(guó)股票市場(chǎng)和中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)。美國(guó)股票市場(chǎng)的強(qiáng)大體現(xiàn)在，在泡沫膨脹時(shí)，總是超越對(duì)手市場(chǎng)，為產(chǎn)業(yè)提供最廉價(jià)的資本；危機(jī)時(shí)，又總能晚于對(duì)手市場(chǎng)崩盤，成為資本最安全的避險(xiǎn)之地。在信用經(jīng)濟(jì)時(shí)代，誰(shuí)的資本市場(chǎng)能挺到最后，誰(shuí)就能笑到最后；反之，誰(shuí)先崩盤，誰(shuí)就可能被抄底。

而2008年的金融危機(jī)顯示，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)甚至比美國(guó)股票市場(chǎng)有更好的信用，中國(guó)企業(yè)當(dāng)時(shí)抄底了很多國(guó)際資產(chǎn)（比如吉利抄底沃爾沃）和市場(chǎng)，逆全球經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)助力中國(guó)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速升級(jí)。房地產(chǎn)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的正向影響有多大，反向影響就有多大。2021年前三季度經(jīng)濟(jì)增速下滑有很多原因，在筆者看來(lái)最直接的原因就是多城房?jī)r(jià)暴跌和土地流拍。當(dāng)時(shí)筆者預(yù)計(jì)，如果這兩項(xiàng)指標(biāo)持續(xù)低迷，不僅是第四季度，2022年上半年增速仍會(huì)持續(xù)下跌，被增長(zhǎng)掩蓋的許多社會(huì)問(wèn)題都會(huì)凸顯。

資本市場(chǎng)體現(xiàn)的是未來(lái)收益的貼現(xiàn)，即未來(lái)收益和貼現(xiàn)倍數(shù)的乘積。對(duì)資產(chǎn)加稅，本質(zhì)上就是未來(lái)收益資本化的逆過(guò)程。征收房地產(chǎn)稅意味著提前支取未來(lái)現(xiàn)金流，因此，即使貼現(xiàn)倍數(shù)不變，資產(chǎn)也會(huì)貶值。

其他國(guó)家也有房地產(chǎn)市場(chǎng)，為什么它們的房地產(chǎn)市場(chǎng)沒(méi)有成為和中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)一樣強(qiáng)大的資本市場(chǎng)？

一個(gè)重要原因，就是大部分國(guó)家都有房地產(chǎn)稅，而中國(guó)沒(méi)有。在這個(gè)意義上，房地產(chǎn)稅就是土地資本化的逆過(guò)程，征收房地產(chǎn)稅就相當(dāng)于把未來(lái)資產(chǎn)又還原為現(xiàn)金流。開征房地產(chǎn)稅，就會(huì)對(duì)中國(guó)最大的資本來(lái)源造成打擊。我國(guó)的股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)發(fā)育尚不成熟，真正強(qiáng)大的資本市場(chǎng)是房地產(chǎn)市場(chǎng)——幾乎等于美國(guó)股票市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)資本的總和。一旦資本市場(chǎng)因開征房地產(chǎn)稅受損，將會(huì)對(duì)政府的很多重資產(chǎn)投資（包括補(bǔ)貼研發(fā)、參股創(chuàng)投、國(guó)防升級(jí)、高等教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）造成影響，我國(guó)很可能被迫回到傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)階段，中美在高技術(shù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)也可能隨之結(jié)束。如果治好高血壓的代價(jià)是把命丟了，那就應(yīng)該學(xué)會(huì)與疾病共存。將住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)解構(gòu)為像新加坡那樣的“雙軌制”，是一種可行思路。

貨幣阻滯

開征房地產(chǎn)稅另一個(gè)不容易想到的后果，就是會(huì)導(dǎo)致貨幣生成障礙。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最大區(qū)別，就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)分工主要依賴于貨幣分工，因?yàn)槠湫矢摺Ｒ坏┴泿挪蛔悖椭荒苻D(zhuǎn)而依賴效率較低的計(jì)劃分工。因此，從某種意義上說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不是由意識(shí)形態(tài)決定的政治選擇，而是貨幣不足條件下的被迫選擇。

歷史上，中國(guó)長(zhǎng)期處于貨幣饑渴狀態(tài)。改革開放前，在面臨外部封鎖的情況下，中國(guó)被迫執(zhí)行嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。改革開放以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的一個(gè)重要目的，就是通過(guò)順差外生貨幣。直到2004年房地產(chǎn)的資本化完成，中國(guó)的廣義貨幣才得以通過(guò)商業(yè)銀行貸款內(nèi)生。可以說(shuō)，正是因?yàn)橛辛朔康禺a(chǎn)市場(chǎng)，中國(guó)才成為發(fā)展中國(guó)家中少數(shù)可依靠自身資本市場(chǎng)內(nèi)生貨幣的國(guó)家之一。

依托房地產(chǎn)市場(chǎng)，中國(guó)不僅成功解決了困擾千年的貨幣不足難題，而且成為全球性的資本輸出大國(guó)。特別是2008年之后，中國(guó)在大規(guī)模內(nèi)債的基礎(chǔ)上，逆勢(shì)創(chuàng)造出天量貨幣，在極短的時(shí)間內(nèi)超越日本，直追世界頭號(hào)大國(guó)美國(guó)。可以說(shuō)，沒(méi)有房地產(chǎn)市場(chǎng)這一巨大的資本市場(chǎng)的支持，中國(guó)根本不可能在短期內(nèi)內(nèi)生如此規(guī)模的貨幣，更不可能在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)和移動(dòng)支付的加持下，實(shí)現(xiàn)相較于很多發(fā)達(dá)國(guó)家超前的資本深化。

房地產(chǎn)在我國(guó)貨幣生成中如此重要，以至于我們可以毫不夸張地說(shuō)人民幣就是房地產(chǎn)的本位貨幣。雖然中國(guó)的基礎(chǔ)貨幣在一定程度上仍然是通過(guò)與美元掛鉤、依賴順差來(lái)生成，但通過(guò)銀行貸款內(nèi)生廣義貨幣的機(jī)制，中國(guó)獲得了事實(shí)上的貨幣主權(quán)。中國(guó)也成為少數(shù)幾個(gè)可以逆美元周期的主要經(jīng)濟(jì)體之一。而其中，大量抵押物是不以美元定價(jià)的土地和房屋。這是中國(guó)貨幣最主要的信用基礎(chǔ)，因?yàn)闊o(wú)論政府、企業(yè)還是家庭，社會(huì)創(chuàng)造貨幣的最主要抵押物就是房地產(chǎn)。過(guò)去20余年，中國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格脫離美元周期逆勢(shì)飆升，雖然廣受詬病，但卻支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)從大基建到高科技的天量投資。中國(guó)第一次有機(jī)會(huì)跨入“重資產(chǎn)”的賽道，幾乎和所有發(fā)達(dá)國(guó)家展開競(jìng)爭(zhēng)。