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同時，“屬地責任”包攬一切的鄉鎮政府“權小責大”，有執法權力的部門均被上級職能部門上掛，比如公安、土地、城建等。遇到矛盾糾紛請援上級執法部門時，有時直接吃個閉門羹，有時遭多個職能部門互相推諉。而有些事宜雖在上級職能部門協調時已處理，但糾紛雙方事后不執行或反悔，也令基層政府苦不堪言。

而說到管控非法上訪（越級上訪、鬧訪纏訪等），這大概是各級政府上下最“離心離德”的一項工作。目前，對于極端“釘子戶”，各地政府只能采取盡量將信訪人穩控在戶籍地的辦法應付，上級又以追責的方式傳導壓力，基層干部便各顯神通，擺平即水平，自求多福。

如此，基層干部常常面臨上級的壓力和上訪戶的威脅，夾在中間束手無策。“我負責監督一個釘子戶，他是司機每天到處移動，經過每個卡口系統都會給我手機發預警，一天預警幾十次，人都快崩潰了。”一名“信訪維穩”的干部告訴我，“其實上訪能在基層解決的，大多都解決了。有些釘子戶的訴求不說有沒有道理，很多時候也不是基層能夠解決的。對其穩控沒有執法依據，花大代價哄又是飲鴆止渴。但如果心大不管他，鬧成‘京訪’或鬧出社會輿論事件，更是吃不了兜著走。”

當部分該在基層解決的訴求變成了經年累案，當部分纏鬧成為談判的手段和籌碼，基層社會治理中維系公平“尺”和“秤”便一再被忽視或踐踏。結果是，一時解決的問題越多，留下的隱患越大。

基層群眾信訪服務中心

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必須明確的是，信訪工作是群眾工作的重要組成部分，是了解社情民意的重要窗口。作為基層群眾反映問題、解決問題的重要渠道，信訪制度在我國社會歷史各階段都發揮著重要作用，多年來的積極意義不容忽視、否定和詆毀。

目前存在諸多問題，是因為在轉型社會中，原本的地方性規范和邏輯本就在迅速瓦解，這必然給基層治理帶來了更多挑戰，其中又以信訪工作更為復雜。這不僅考驗著基層干部，也是考驗著處理信訪問題的體制機制。

首先，國家信訪條例明確規定，人民群眾有依法信訪的權利；基層政府有接待處理群眾來信來訪的義務。人們也普遍相信，相比訴訟，信訪是維護自己權益最為便捷、成本最低的途徑。

但很多人對信訪的定位有所誤解，常理解為“臺下何人狀告本官”，即“去信訪局反映A鄉鎮的問題，為什么最后還是A鎮工作人員來答復我”。這是因為信訪機構的定位和職權問題。信訪機構的職責是“受理、交辦、協調、督辦”信訪事項，本身不是處理信訪事項的機關，且龐雜分散、歸口不一。例如各級黨委、人大、政府、法院和檢察院等都設有信訪辦事機構，但其間沒有嚴格意義上的隸屬關系，中間也缺乏統一的協調管理，時有“九龍治水”的疏漏。

其次，“屬地管理，分級負責”是我國處理信訪問題的重要原則，目的是將信訪矛盾、糾紛化解在基層。在實踐中，信訪案件在基層的一次辦好率處于較高水平，足以證明屬地管理原則在信訪方面的積極作用。

但不可否認的是，有時候“屬地管理”原則變成了“戶籍地管理”原則，這成為基層信訪中一個比較普遍的難題，也給基層信訪造成了無法解決的壓力。一名多次勸導進京上訪戶的警察告訴我：“有個釘子戶離開我們山區幾十年，早在北京附近城市安家了。但他戶籍還在我們這里，上級依舊喊我們去安撫。”

戶籍地管理是典型的“誰家孩子誰抱走”，即使信訪行為或結果發生在其他地方，卻仍由戶籍地政府將人勸返并“穩控”住。管理上的錯位缺位，使上訪的事在“事屬地”沒法解決，實有舍近求遠、舍本逐末之嫌。

近些年，很多地區在信訪改革中摒棄了“戶籍地管理”，改為了“雙重管理”（既事發屬地和人屬地都要管理）和“四分法管理”（根據人屬事屬不同情況排列組合），但誰為主、誰為輔，在實踐中仍存在較大分歧。

最后，便是基層政府“談訪色變”的信訪考核。信訪數量是評判地方治理績效的量化工具之一，在部分地區，更屬于“一票否決”范疇。多年來，因“京訪”、“省訪”而處罰基層的諸多案例，也令體制內印象深刻，足以讓各地基層政府和工作人員“草木皆兵”。

同時，國家面對基層上訪案件，根本無法一一甄別信訪案件的真偽，或去判斷是基層政府的問題還是上訪群眾的問題。所以，督辦函層層下發，命令屬地政府限期化解，壓力層層傳遞又回到了基層政府頭上。如此一來，基層政府基于自身利益考量，就會絞盡腦汁想著法把信訪矛盾掩蓋下來，甚至長期派人駐省駐京進行“駐訪”、“勸訪”。

當然，自上而下的維穩考核體系給基層帶來了壓力和苦楚，但不可否認的是，有一批相當數量的尸位素餐者占據著崗位，一些基層干部也不愿意深入做群眾工作。很多基層領導，也不愿意下功夫揭蓋子、啃硬骨頭，而是使用各種策略捂著，遮掩陳年積累的矛盾，只求“釘子戶”不在自己任期“暴個大雷”。

結語

總而言之，上訴案例所反映出來的變化和問題，不是某個地區的個例，而是中國現有信訪管理下千萬個鄉鎮的普遍困惑。

2022年4月，中共中央、國務院印發了《信訪工作條例》并發出通知，要求各地區各部門認真遵照執行。《條例》強調，理順信訪工作體制機制，是新時代信訪工作的基本遵循。

各地實踐中如何捋清“屬地”和“屬事”之間的關系、明確信訪機構性質及隸屬關系、制定合理的初訪復訪終結制度和信訪考核機制等，還有很長的路要走。但當下，信訪工作的關鍵還是在“人”。各級職能部門和信訪工作人員中，有工作不到位不負責或能力不足者；群眾之中也確有“害群之馬”在敗壞民風民俗。而過去信訪工作長期秉持的“不出事原則”和“老好人”現象，不僅在與“壞人”的討價還價之中培養了一批特殊利益人員，還將本應為“好人”解決問題的財力物力人力浪費了。

“有時看著上訪專業戶非法獲利，想到一些確有委屈苦衷的人問題卻無法解決......感到無奈又氣憤。”不止一名受訪者表達了這樣的想法。不管是信訪工作還是基層矛盾糾紛調解，都不應對壞人太好，對好人太壞。

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