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【文/ 杜佳】

國會有問題：法案通過得越來越少

2019年12月，距離美國國會中期選舉產生的116屆國會上任快一年了。民主黨主導的美國眾議院與共和黨主導的參議院、白宮一年以來合作得磕磕絆絆，不過尚可維持下去。

美利堅自有制度，國會主導立法工作。近一年來（1月3日—12月4日），116屆國會所有提案的法案多達11618個，平均每天超過30個。雖然看上去嚇人，但通過的卻只有77個。

（116屆國會通過的法案按照主題分類）(美國國會,2019)

放在歷史上看，116屆國會的成績似乎有些不令人滿意。

（自93屆國會以來歷屆國會通過法案數量）

（自93屆國會以來歷屆國會通過法案數量的趨勢）

美國每屆國會歷時兩年。在國會的網站上，有自93屆國會（1973到1974年）以來的記錄。(美國國會,2019)可以清楚的看到，自尼克松的時代以來，美國國會通過的法案數量呈現明顯的下降趨勢。在大趨勢中，又有幾次斷崖式的下跌。

目前116屆國會通過法案77個，相比115屆國會443個也是斷崖式下跌。這種比較似乎不太公平，因為116屆國會畢竟才當值一年？但顯然，如果116屆國會要維持大概400個立法的水平，剩下的這一年多還得加倍努力才行。

國會立法的數量重要嘛？美利堅號稱法治國家，政策需要以國會立法的形式推行。社會發展期間遇到各種問題，需要國會針對性立法來解決。如果一個不夠，就再立一個修正案。

所以，如果一屆國會立法數量較多，或者說達到平均值，說明這個由政策到法律的推動過程是通暢的。如果一屆國會立法數量過少，可能意味著這個過程出了問題。

是什么影響了通過法案的數量呢？第一個因素當然是黨派。

（自93屆國會以來歷屆國會通過法案數量和參眾兩院、白宮黨派情況反映出，立法數量趨勢有幾段波動的“波谷”，分別是97屆、103屆、107屆、112屆國會。其中97屆和112屆國會的參眾兩院分別由兩黨主導，黨爭自然激烈。不過，107屆國會時的兩院和白宮都被共和黨主導，卻也出現了波谷，其具體原因還需要另外考慮。）

116屆國會近1年77個法案，實在太少了點兒。眾所周知，川普上臺后，兩黨的政治斗爭、國會和白宮的政治斗爭愈演愈烈，筆者杜佳對此已經花費過很多筆墨。115屆國會，尚且有共和黨掌握國會兩院。而116屆國會上臺以來，民主黨主導眾議院，讓川普成了“跛腳鴨”。華府的政治斗爭也達到了新的高度。目前眾議院最重要的工作是彈劾川普，許多重要改革如移民、醫保無法推進。

以此觀之，政治斗爭至少對本屆國會的立法數量產生了較顯著的影響。

財政困境：通不過的“預算法案”

國之大事，在于財政。從這個角度來講，公共財政撥款立法（public finance）在美國國會中有重要地位。而這類立法活動中最重要的當屬對歷年合并撥款法案（Consolidated Appropriations Act）的制定。

通過公共財政立法，美國政府把預算案中的政策藍圖變成法律，本質上是在各個部門之間分配財政資源，決定每個部門次年可以拿多少錢、辦多少事情。

近年來，隨著美國政府債臺高筑，財政資源變得更加“稀缺”，需要“優化配置”。蛋糕就這么大，國防部多吃一口，衛生部就要少吃。所以這類法案容易成為政治斗爭焦點，通過很不容易。

依照美國財政制度，每個財年始于10月1日，終于次年9月30日。因此，美國國會需要在每年9月30日前通過下個財年的撥款法案。以往美國財大氣粗，一個合并撥款法案就搞定所有部門。現在霸氣銳減，只能通過螞蟻搬家的方式，或是通過一兩個月的“繼續撥款法案”（Continuing Appropriations Act）給各部門續命，或者優先通過某些部門下個財年的費用，至于其他的部門則以后再說。

如果某個撥款法案已經完結，而下一個法案還沒有通過，受影響的部門就只得關門歇業，或是停薪上班。這時就會出現“政府停擺”，比如2018年年末到2019年年初的這一次。筆者杜佳對此已經有過專門的分析。

（116屆國會中的政府財政撥款立法情況）

如上圖，2019年，116屆國會通過的公共財政法案共有5個。第一個是給停擺關門部門繼續撥款的“續命”法案。

筆者杜佳已經分析過，當時圍繞著邊境墻的修建，國會兩黨、民主黨和川普之間產生了激烈的政治斗爭。川普希望得到一筆50億美元的撥款在美國—墨西哥邊境修建圍墻，而民主黨出于各種原因不同意，導致華府無法就公共財政撥款達成一致。這場政治斗爭（或者說政治鬧劇）以川普的暫時妥協而告一段落。

2019年2月25日，拖延許久的《2019財年合并撥款法》終于簽字生效，國土安全部、農業部、司法部、商務部等美國政府部門直到2019年9月30日的撥款得到保證。(美國國會,2019)

8月2日，《跨黨派預算法》生效，規定增加某些部門的開支上限（spending limits），直到2021年7月31日暫時取消債務上限（debt limit）。(美國國會,2019)

不是說債臺高筑嘛？嫌欠的債不夠多么？某些議員知道這是不對的，但是美國財政部長努欽警告，如果不提高債務上限，美國政府就不能借錢應付開支，甚至沒錢償還以前的債務，會引發債務違約。這才是當務之急。(安德魯·杜和仁,2019)

這表明，鑒于惡劣的財政形勢，華府一定程度上已經放棄治療，深刻認識到了約束開支不切實際。同時這還表明兩黨在這個問題上是暫時放下斗爭、達成一致，為川普“讓美國再次偉大”增加一兩個美元。

美國財政形勢還在惡化。10月25日，據《紐約時報》報道，美國2019財年政府赤字高達9840億美元，2018年為7790億美元。這個數額已經讓人震驚，而按照這個增速，2020財年美國財政赤字會突破1萬億美元。(阿蘭·拉貝波特,2019)

這讓合并撥款法案的通過更加困難。兩天后，美國國會選擇通過了《2020財年繼續撥款法》，11月27日，《2020財年追加繼續撥款法》，把政府部門的撥款暫時“續命”下去。

而公共財政的正餐，也就是2020財年版的合并撥款法案，自5月15日提案以來，唯一的進展是于6月19日在眾議院通過，然后就被卡在參議院動彈不得。

值得一提的是，往年的軍費以“國防授權法案”（National Defense Authorization Act）單獨劃撥，一般在每年8月份就會通過。如我們很熟悉的《2019財年國防授權法》（公法：115-232）于2018年8月13日生效。

而2020財年的軍費，放在合并撥款法案中統一劃撥，也就是說尚未通過。看來，川普總統在預算案中提出的高達7500億美元、氣勢恢宏的強軍計劃得暫時等等了。(美國白宮,2019)