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“不花錢”的外交法案倒搞得快

國會吵吵鬧鬧，議員們爭執不下。有一種法案卻通過得很快，那就是外交領域的法案。

直到今天，116屆國會在外交領域共通過了兩個法案，分別是《2019年香港人權與自由法》（公法：116-76），另一個是《禁止商業出口涵蓋彈藥物品給香港警方法》（公法：116-77）。

前者2019年6月13日在參議院提案，11月19日在參議院全票通過，次日在眾議院通過，27日由川普簽署生效。

后者更快，10月24日在參議院提案，11月19日在參議院全票通過，次日在眾議院通過，27日簽署生效。立法僅耗時一個月。

看來11月27日是簽署法案的好日子。兩者的編號一個76，一個77，想必川普是一前一后一起簽署的。

（盧比奧議員就“涉港法案”接受媒體采訪時的“神邏輯”）

筆者以前談過，《香港人權與自由法案》是以馬克·盧比奧為首的對華鷹派的“傳統藝能”。該立法自2014年113屆國會以來，歷屆國會都被提案，但是都沒有通過，直到現在。

這部立法的主要內容是修改《1992年美國-香港政策法》（公法102-383）。(美國國會,2019)

在1992年的法律中，美國國會規定，將來香港回歸中國后，美國維持對香港的優惠“區別待遇”（different treatment），條件是香港的體制必須符合美國的政治“審美”。如果美國發現香港出現“不再足夠自治”，可以取消這些優惠待遇。

2019年的立法將這條規定細化，規定美國國務院每年就香港狀況向國會提交報告，為美國決定是否延續“區別待遇”作參考。

威脅取消香港的“區別待遇”的確會對中國造成些損害。因為香港目前仍然是中國外貿的重要出口，依然是離岸人民幣的中心。美國真來這一出，會堵住中國對外出口的一部分。

（該立法還有一些其他規定：美國駐港領事館不得為難2014年以后因為參加政治運動被逮捕、拘禁而留下案底的學生簽證赴美；美國商務部每年提交報告，評估發生在香港的違反美國貿易管制的行為；防止美國公民在港被捕后被引渡回內地；在香港侵犯人權者會受到制裁；限制內地控制的媒體在香港的運作；限制向香港出口警用設備等。）

《禁止商業出口涵蓋彈藥物品給香港警方法》規定美國總統禁止頒發許可證，給香港出口“涵蓋彈藥物品”（covered munitions items），(美國國會,2019)。它包括“催淚瓦斯、胡椒噴霧、橡皮子彈、泡沫子彈、布袋子彈、胡椒球、水炮、手銬、鐐銬、電擊槍和泰瑟槍”。這些是警方用來驅散暴徒，又不至于傷及人命的設備。

這兩部法律有兩個共同點：其一是都和中國有關，蹭香港問題的熱點；其二是都對美國國內基本沒什么影響。

川普政府上臺以來，中美關系中斗爭的部分逐漸增加，美國把“大國競爭”的提法放在臺面上。多年通不過的《香港人權與民主法案》2019年就能通過，大概有這個背景因素在里面。

在黨派斗爭日益激烈的華府，對華強硬是少數幾個能讓議員們能夠達成“跨黨派共識”的議題。這種對美國國內的影響較小而又針對中國的法案，容易協調一致。例如，《禁止商業出口涵蓋彈藥物品給香港警方法》會影響一些向香港警隊出口設備的美國企業，然而也僅限于“皮毛”之利，不值一提。

“涉港法案”怎么起作用？

在這樣的背景下，《2019年香港人權與自由法》雖然看上去氣勢洶洶，但是缺少一個關鍵部分，那就是“錢”。

推動外交政策也是需要經費啊。

筆者曾經討論過委內瑞拉的情況。美國覺得這個國家不夠民主，于是就在《2018財年合并撥款法》（公法115-141）中專門拿出1500萬美元，授權美國國際開發署去委內瑞拉推動“民主”。(美國國會,2018)

在我們這個星球上，這才是做事情的正確態度。

《2019年香港人權與自由法》不談經費支持，說明這部立法的象征意義、政治意義大于其實際意義。也再一次說明它根本不是要以此真的去推動香港人權與自由，只是拿這個噱頭來當作輿論和政治籌碼，與中國較勁。

況且這個新法案只是對《1992年美國-香港政策法》相關規定的細化，也即是說，實際上所謂對港“區別待遇”的條件規定已經存在了“幾十年”了。

政府面臨預算硬約束，政客們對財政資源的爭奪日益激烈，推動政策受到掣肘。這種不談錢的立法，不涉及利益糾葛，不牽扯財政資源的分配。平時吵得不可開交的兩黨議員們樂得搞個“全票通過”的大新聞，一邊彰顯對華強硬，一邊表示“跨黨派合作”，場面做足，皆大歡喜。

但是從經濟學角度講，政府做任何事情都有成本，即使沒有賬面的開支。議員討論法案總要付出時間和精力，總有行政開銷。撰寫法案總要使用人力資源（也就是議員的助理們）。把這類法案打印出來，總要浪費紙。這些資源本來可以用到更有用的地方，比如討論一下《2020財年合并撥款法案》，或者至少再搞一個“進一步追加撥款法案”（Further Additional Continuing Appropriation Act）出來，免得聯邦政府再次停擺。

或者該討論一下美國面臨的其他緊急的事情：傳說中的兩萬億基建連立法程序都沒進，移民改革還沒有影兒，邊境墻的事情還沒完。這一屆國會讓人著急啊。

把精力花在這些地方，總比蹭其他國家的熱點要好。畢竟，像2019年年初那樣，聯邦公務員領不到工資，去排隊領救濟食物，才是真的“人權問題”。

參考文獻

1.阿蘭·拉貝波特. (2019年10月25日). 聯邦政府預算赤字膨脹，在2019年接近萬億美元.

2.安德魯·杜和仁. (2019年8月1日). 參議院通過為期兩年的支出協議，暫停債務上限.

3.美國白宮. (2019年3月11日). 改良美國的預算.

4.美國國會. (2019). 116屆國會通過的法案.

5.美國國會. (2018年3月23日). 2018財年合并撥款法.

6.美國國會. (2019年2月15日). 2019財年合并撥款法.

7.美國國會. (2019年8月2日). 2019財年跨黨派預算法.

8.美國國會. (2019年11月27日). 2019年香港人權與自由法案.

9.美國國會. (2019年11月27日). 禁止商業出口涵蓋彈藥物品給香港警方法.