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2.如何成為現代國家

目前為止，有關民主轉型的文獻數量巨大，其中很多文獻最初是在《民主雜志》上發表的。相較而言，已有的關于如何使新世襲制國家轉型為現代國家這一問題的文獻要少得多，盡管過去15年在這一方面已經取得了某種進展。這體現了概念上的匱乏，它根源于對基礎性問題的本質的錯誤看法。

例如，存在一種將國家的現代性與沒有腐敗聯系起來的趨勢。當然，腐敗在很多國家都是一個大問題，關于這一問題也產生了大量的文獻。但是，雖然在腐敗的程度與國家的糟糕表現之間存在高度的相關性，然而它們并不是一回事。一個國家可能相對不那么腐敗，但依然會因為缺少能力而無法提供基本的服務。例如，沒有人認為，幾內亞、塞拉利昂或者利比里亞無法解決埃博拉病毒問題是因為它們各自的公共衛生系統腐敗泛濫；相反，問題在于人力和物質資源（醫生、護士、有電的醫院、清潔的水，等等）的不足。

資料圖來源：視覺中國

因此，與沒有腐敗相比，與國家現代性的核心組成部分關系更加密切的是“國家能力”。現代國家提供了一系列令人眼花繚亂的復雜的服務，從統計經濟和社會方面的數據資料到提供災難救援、預報天氣以及管理飛機的航線。所有這些舉措都需要在人力資源和物質條件方面進行大量的投入，它們使得政府機構得以運轉；僅僅是沒有腐敗并不意味著上述這些條件就能具備。即使是“國家能力”這一術語也沒能描述出這種能力服務的目的以及這種能力在多大程度上是以非個人的方式在運用。

此外，我們對過去強大的國家能力形成的方式極度缺少清晰的認識。當前，在國際援助團體內部關于如何實現善治存在某種共識，這種共識嵌入在諸如參與式預算、開放政府伙伴關系以及大量組織倡導的在世界各國提高政府透明度這樣的項目中。這些方式建立在如下理論的基礎上，即善治源自更大的透明度和問責。這些方式的前提假設是，關于政府腐敗或瀆職的更多信息將導致公民的憤怒，并要求改善國家的績效，這反過來將推動政府進行自我改革。換言之，質量更高的民主被視為解決腐敗和國家能力弱小問題的方案。

這一策略的唯一問題在于，幾乎沒有經驗證據能夠說明現有的高效運轉的政府（無論是歷史上，還是在當前條件下）就是以這種方式產生的。政府運轉效率相對較高的許多國家（例如日本、德國、法國和丹麥）是在威權主義條件下形成“韋伯式的”現代官僚機構的；那些隨后繼續發展為民主制的國家繼承了在民主轉型中完全存續下來的實行賢能統治的國家機構。

創建現代國家的動力不是來自信息靈通的、被動員起來的公民所施加的底層的壓力，而是來自精英的壓力，其原因通常是為了國家的安全。查爾斯·蒂利的名言——“戰爭締造了國家，國家導致了戰爭”——所總結的不僅僅是歐洲許多早期現代國家的經驗，而且也是中國在春秋戰國時期的經驗，它導致了在公元前3世紀秦國統一中國的過程中，一個非人格化的國家的出現。

同樣，幾乎沒有證據表明，當前的援助者和非政府組織通過提高透明度和問責來促進善治的努力給國家的績效帶來了明顯影響。一種理論認為，有關政府績效的信息的可獲得性的提高與政府最終產出的質量之間應該存在相關性，而這種理論依賴于許多極其大膽的假設：公民會為糟糕的政府績效擔憂（與之形成鮮明對照的是，公民滿意于從基于種族的庇護關系這樣的行為中獲益）；他們能夠在政治上組織起來以向政府施加壓力；國家的各種政治制度通過使政治家負責的方式準確地將底層的想法傳達給政治家；最后，政府確實有能力像公民所要求的那樣展開運轉。

資料圖來源：視覺中國

國家現代性與民主之間關系的真實歷史遠比當代理論所認為的要復雜得多。

依據最先由馬丁·謝弗特建立的理論框架，我曾在其他著述中指出，民主（依據選舉權的普遍程度來衡量）和國家現代性的建立順序決定著政府的長期質量。如果現代國家在擴大選舉權之前就得以鞏固，那么它通常會成功地存續到現代；如果民主化的開啟是在國家改革之前發生的，那么結果往往會導致廣泛存在的侍從主義。

在美國這一最先將選舉權授予所有白人男性的國家，情況尤其是如此，它接著創建了世界上第一個侍從主義泛濫的政治制度（在美國歷史上，它以分贓制度或庇護制度而聞名）。在19世紀的美國，民主與國家質量之間明顯是不一致的。其原因在于，在收入和教育水平低的民主國家，比起綱領性的公共政策方面的承諾，個人化的選民動機（侍從主義的本質）更有可能動員起選民，促使他們參與投票。

不過，這一狀況因經濟發展水平的提高而發生了改變。通過個人的報酬來收買高收入的選民變得較為困難，而這些選民更加關注綱領性的政策。此外，發展水平的提高通常是由市場經濟的發展所推動的，而市場經濟帶來了在政治領域之外實現個人發家致富的其他途徑。

雖然在人均收入水平低的情況下，民主是侍從主義的驅動力，但是隨著國家變得更加富裕，民主也可能會開辟一條形成高質量政府的道路。

美國再次成為例子：到了1880年代，美國快速從農業國家轉變為城市化的工業國家，通過鐵路這樣的新技術緊密結合成一個巨大的大陸市場。經濟的增長推動了新的經濟行為者的出現——城市專業人員、一系列構成更加復雜的商業利益群體、更加普遍存在的中產階級——他們渴望質量更高的政府，并且與現存的庇護制度不存在任何密切的利害關系。

底層運動使得《彭德爾頓法案》能夠在1883年獲得通過，該法案確立了聯邦政府人員應擇優錄取的原則，其后的總統，如西奧多·羅斯福和伍德羅·威爾遜大力推動了這一原則的實施。在這之后，黨魁和政治機器繼續繁榮了數代人的時間，但是到了20世紀中期，由于意志堅定的政治運動的發起，它們逐漸在大多數美國城市銷聲匿跡。如果印度和巴西這樣的當代民主國家想要解決庇護關系和腐敗問題，它們也必須遵循類似的路徑。