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【文/賀雪峰】

取消農業稅后，國家向農村輸入越來越多的資源。為了保證下鄉資源的合理有效使用，國家制定了越來越多、也越來越具體的資源使用規范，這些資源使用規范在防止基層資源濫用的同時，也極大地限制了基層治理主體的主動性，造成基層治理中的形式主義和內卷化。

尤其值得討論的是，最近數年國家提出建設服務型基層組織，變基層管理為服務，在基層實踐中卻出現了服務主體性喪失和積極性喪失的問題。解決問題的辦法是尋找平衡，一方面要對資源使用進行規范，一方面又要給基層治理一定的主體性和主動性，允許基層治理有相對靈活的自主空間。

一、問題的緣起：以H省兩個村莊為樣本

2018年，筆者到H省T縣和X縣調研，發現當前中部農業型地區村級治理的規范化要求也已經相當嚴格。遺憾的是，這樣一種嚴格的規范化要求卻似乎沒有在治理上起到應有的作用。相反，嚴格的規范化要求造成了基層工作的很大困擾，甚至因為有大量上級要求的規范工作要做，村干部都沒有時間真正接觸村民群眾，了解村民群眾的需要，解決村民群眾的問題了。

T縣A村只有500多人，常年在村200多人，是一個極小的村，三名村干部分別為村支書兼村委會主任、村支部副書記、村婦女主任。按上級要求，村干部周一到周六必須全天上班，時間固定為上午8:00—12:00，下午3:00—6:00，周日村支書值班。除到鎮上開會外，村干部必須在村部辦公室坐班，縣市和鄉鎮有關部門（組織部、紀委、扶貧辦等）每隔一段時間進行不定期坐班情況督查——實際上幾乎每周都有部門來督查。

此外，按照T縣縣委組織部要求，全縣所有行政村都要建面積不低于500平米的村辦公大樓，縣委組織部每村補助30萬元。即使如此，每個村仍然要形成大約40萬元村級負債，在幾乎沒有村集體收入且2003年農村稅費改革鎖定村級債務仍未償還的情況下，縣委組織部不僅要求各個行政村在年內完成建樓任務，而且要求各個行政村制定償還建樓負債的還債計劃。建新村部成為了一段時期的中心工作，各個村的建樓進度由鄉鎮每日公開、每日督辦，不能按時完成任務的扣發村干部績效工資。

T縣A村村部一樓是村民服務中心，村婦女主任和副書記輪流坐班，等村民來村部辦事。只不過在一般時期，每周也就兩三個村民來村部找村干部辦事或解決問題，諸如上戶口、辦理低保、申請困難救助以及反映家庭情況。村干部上班主要事情有三項：一是幾乎每天都有村干部要到鄉鎮開會；二是完成上級交辦的各項事務，主要是完成上級要求填報的各種報表；三是完成常規工作并“辦事留痕”。

“辦事留痕”費時費力最多的有兩項工作：一項是精準扶貧，一項是黨建工作。以黨建為例，Ａ村有31名黨員，每月都要召開支部主題日會議，村黨支部副書記每月為整理主題日會議資料“留痕”就要用一周時間。村支書說，最近一年多時間的黨建資料比過去20多年加起來還要多。村支書還說，現在黨建工作形式要占到90％以上，實質內容不到10％。每個季度上級都要來檢查黨建資料工作，每次檢查也都只是形式要件檢查，而不會也不大可能檢查實質內容。

不僅黨建工作，幾乎所有工作都要“辦事留痕”：維穩、網格管理、農業生產、糾紛調解，都要求有規范的資料存檔。村支部副書記的重要工作就是整理資料、留痕存檔了。精準扶貧則是“辦事留痕”及規范管理要求更高的一項工作。A村有兩個上級派駐工作組同志，主要工作也就是整理全村21戶一般貧困戶（另外還有9個五保戶、14個低保戶）的各種資料，村干部只是協助工作組準備資料。

對村干部工作的規范化要求同時也就是正規化、行政化的要求。本來村干部是不脫產干部，上級要求村干部必須脫產坐班，村干部就不可能再從事其他職業獲得收入。H省因此將村干部誤工補貼的報酬改為工資，規定村支書可以享受鄉鎮副職干部的待遇，T縣村支書一年的工資為3.9萬元，其中大約一半為年終績效考核工資，A村各項工作都是完成較好的，書記一般可以拿到3.5萬元，副書記和婦女主任等副職干部工資為書記工資的80％，即2.7萬元/年。

H省是在2016年大幅度提高村干部工資的，之前村干部誤工補貼大約為1萬元/年。不過H省只是規定了村主職干部工資提至鄉鎮副職干部的水平，大多數地區副職村干部仍然拿誤工補貼。T縣用地方財力提高了副職村干部報酬，所以就要求所有村干部都必須坐班，按時上下班，村干部就職業化和脫產化了。或者說，正是村干部“誤工補貼”變“工資”加劇了村干部的職業化、脫產化，村級工作規范化、程序化、正規化才有了條件。

X縣與T縣不同，即X縣村支書工資化了，每年可以拿3.4萬元工資，其中1.4萬元為年終績效，上級考評好的年終績效可以拿到１萬元左右，不好的只拿得到2000元。副職村干部卻仍然只能拿誤工補貼，每年報酬4000—8000元，因為X縣地方財政無力支付副職村干部工資。因此，X縣也只可能要求村支書坐班，其他村干部則輪流值班。輪流值班是按任務來工作的。在X縣C村，“辦事留痕”做材料的有兩個專職人員，一是村文書，二是村支委。X縣C村村支書稱：“現在農村工作千頭萬緒，所有工作都要歸到村里來管，并且所有工作都要辦事留痕，要做詳細記錄，這樣防止出現問題時倒查追責。沒有留痕的工作要么是白做了，要么出事了就會追究責任。”

有時做事情很簡單，比如調解糾紛可以很簡單解決了，“留痕”卻很花功夫。因此，全村4個干部中有兩個干部專門做材料。“上面千條線”，不僅“條條多”，而且“框框多”，每個“條條”所下達的任務都有“框框”，即規范化要求，稍有不慎就可能犯錯誤，上級就可能追究追查，按照村干部的說法——“條條蛇都咬人”。C村村支書指出：“現在農村工作既要搞工作又要有自我保護意識，不然就不知道犯了哪一條，被處分了還不知道為什么。現在怕干事，不想干，主要是怕追責。干的越多怕的越多，一干事就容易出偏差，所以不如不干。干事要按程序，有沒有效果無所謂，反正不追究責任就算了。”

不僅村一級對“辦事留痕”的形式主義不勝其煩，C村所在鄉鎮同樣深受其害。一個鄉鎮領導說：“現在是程序合規最重要，過去是結果導向。過去是抓住老鼠是好貓，現在講程序，問題是很多程序不見得適用。”

他舉了一個例子：上級要求鄉鎮干部下到村組開“屋場院子會”。開會很好，能拉近與群眾關系。但是現在開會普遍變成專門準備資料、“辦事留痕”了。上級要求一個月開兩次會，必須要有專人整資料，資料包括：會議方案，時間，會議通知，會議內容記錄，參會人員，前一天碰頭會的記錄，資料整理，以及第二天開會時的簽到表、會議記錄、拍照、手機定位，第三天會議處理結果裝訂、上報鎮扶貧辦。結果就是，開半天會，整理資料花了三天。

現在鄉鎮做任何工作都要按程序，程序性的事情至少要增加基層干部30％的工作量。這個鄉鎮領導說：“縣里有很多人分工負責，所以程序復雜也能搞得了。鄉鎮每個人都要做很多事，程序一復雜，事情就做不了了。”

與對工作規范化要求相一致，近年來H省要求村一級設建黨群服務中心，設立辦事大廳，村干部坐班值班，H省委組織部要求村村都有陣地，就是要建高標準的村部辦公樓。T縣要求每個村按最低500平米新建或改建村辦公樓，我們調研的X縣C村因為鄰近縣城，2016年所建村辦公樓面積達2500平米，與村老年日間照料中心合并建成的，花費250萬元，建村部用掉村里征地款200萬元后還剩50萬元債務至今未付。

村委會  圖片來源：IC photo

農村稅費改革前后，上級要求村一級化解村級債務，要求村一級將所有能拍賣的集體資產都賣掉還債，有村集體甚至將村部也賣掉了。這兩年H省委組織部又以建設陣地的名義，不區分村大村小及各個行政村的具體情況，一律要求新建村部面積不得低于500平米。T縣A村全部人口才500多人，村干部才3個人，500平米的村部，村干部人均辦公面積可能大大超標，建好的村部將來可能無人使用。最近二十年我們一直在全國農村調研，遇到了很多不切實際的折騰，比如，十多年前全國推行農村黨員電化教育，每個村的陣地都建好了，卻幾乎沒有發揮過作用。