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【文/賀雪峰】

當前正在進行的農村土地制度改革試點中，33個試點地區有15個地區進行農村宅基地制度改革。宅基地試點最重要的內容是讓進城農民有序退出宅基地，從而節約農村土地資源，保障中國18億畝耕地紅線。

當前最為人詬病及最令人不解的是，在中國快速城市化的背景下，農民進城了，他們在農村的宅基地卻沒有退出來。農民不僅沒有退出宅基地，而且在城市化進程中，農村人口減少了，農村建設用地反而增加了，從而出現在當前以及很長一段時期以來城市化進程中城市和農村建設用地同步增長的奇怪現象。農民進城了，城市建設用地自然就會增加，問題是進城農民沒有退出他們在農村的建設用地（主要是“宅基地”），從而造成了土地資源的嚴重“浪費”。

2019年09月20日，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部日前印發《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，鼓勵盤活利用閑置宅基地（圖片來自CCTV-2 視頻截圖）

不過，如果我們換一個角度來看，農民進城了，他們卻只是進城務工經商，并沒有真正在城市安居，更難以在城市體面地完成家庭的再生產。為了應對進城失敗的可能性，農民在進城后一段時間內仍然保留在農村的宅基地和住房，以作為進城失敗的退路。這樣來看，農民進城后仍然保留農村宅基地，而不是將宅基地退出，復墾為耕地，這就不是浪費，而是農民進城的保險，是農民的基本保障，是應對農民進城失敗的必要“浪費”，是合理的資源冗余。這樣的資源冗余不僅有必要，而且對于保障農民利益、避免中國城市貧民窟的出現、應對中國經濟周期，以及保障中國現代化進程中的穩定，都極為重要。

本文擬通過三個部分來討論具有積極功能的農村宅基地資源冗余，試圖為理解農村宅基地功能和當前農村宅基地制度改革提供一個認識框架。

一、為什么農村宅基地應當保留一定的資源冗余

據《人民日報》報道：“習近平主席給莫迪介紹時，說了兩條，一條是中國的城市化率。另一個，他專門講到了中國的政策考慮，不能讓進城務工人員走上不歸路，要給他們在農村留條后路，一旦在城里待不下去了，還能回到農村。他著重強調，決不能使中國出現貧民窟。”[1]

習總書記的講話十分清晰地說明了中國城市化與印度城市化的差異，其中最重要的一條是，中國城市化過程中為進城農民工留下了退路，一旦農民進城失敗，他們就可以返回農村。而包括印度在內的大部分發展中國家，農民進城都是不可逆的；進城失敗了，在城市待不下去，農民無法返回農村，這些無法返回農村又難以體面融入城市的進城農民聚集起來，就形成了發展中國家普遍存在的貧民窟。

具體到中國，之所以中國未出現其他發展中國家幾乎都存在的大規模城市貧民窟，關鍵是中國為進城農民工“在農村留條后路，一旦在城里待不下去了，還能回到農村”。從實踐上看，這條后路就是農民仍然保有農村的宅基地、住房和承包地，當農民工難以在城市體面安居時，他們隨時可以返回農村居住和耕種土地；從制度上看，則是中國土地公有制，包括集體成員所有、按人均分的耕地制度和一戶一宅的宅基地制度。只要是集體組織成員，農戶都享有免費獲得、無償使用宅基地的權利。

從這個意義上講，正是中國現行農村宅基地制度及其實踐，保證了進城失敗農民的返鄉退路，防止中國城市出現大規模貧民窟。中國現行宅基地制度及實踐是中國現代化進程中極為重要的基礎條件。

問題是，現在中國正處在快速城市化進程中，農民大量進城，我們應該如何看待農民進城后，他們仍然保留農村宅基地不愿退出，使得當前城市化進程中“城市與農村建設用地雙雙增加”，以及由此造成的建設用地“浪費”問題呢？

農民進城后不退出農村宅基地究竟是不是浪費，關鍵在于我們要理解中國農民城市化的特點以及中國現代化的特點。

改革開放以來，中國城市化率從不足20%上升到2017年的58.52%，大量農民進城了。不過，如果僅從戶籍人口計算，2017年中國城市化率只有42.35%，戶籍城市化率與實際城市化率相差約16個百分點，就是說，有超過1/4的城市人口仍然是農村戶籍。

戶籍人口城市化率遠低于國家統計局統計的城市化率，原因之一是國家統計局是按居住地來統計城市人口的，進城務工經商時間超過6個月就被統計為城市人口了。然而，當前中國農民城市化具有兩個十分重要的特點：一是農民家庭往往只是青壯年勞動力進城，老年父母和年幼子女留守農村，從而形成當前中國農村占主導地位的“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式；二是農民年富力強時進城務工經商，年齡大了，在城市喪失就業機會，他們可能會返鄉。[2]

這兩個特點決定了，雖然農民家庭有勞動力進城，但是仍然有留守人員，以及雖然農民年輕時進城，但是年老時仍可能返鄉。無論哪一種情況，進城農民都不會盲目退出宅基地。宅基地不僅為農民家庭提供了生產生活的基礎，而且為進城失敗的農民提供了返鄉保障。