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第二個判斷是，農民進城了，因為中國是發展中國家的特點，進城農民可能無法在城市體面安居，農民傾向保留返鄉的權利，具體就是雖然進城卻并不同步退出宅基地。這并非土地資源的浪費，而是一種必要的資源冗余，這樣一種資源冗余是一種社會保險，是農民的基本保障，也是中國現代化進程中必需的保險。正是進城農民沒有同步

退出農村宅基地，農村保留了一定的宅基地冗余，而保留了農民進城失敗的退路，防止了中國城市出現大規模貧民窟，極大地提高了中國應對經濟周期、金融周期的能力。農民進城之后，相對閑置的宅基地并非絕對浪費，而是有用的冗余，是農民的保險，也是中國社會的保險。一旦中國實現了高度現代化以及完成了城市化，進城農民已在城市體面安居，不再需要農村這條退路，他們保留的作為進城失敗退路的農村宅基地保險就不再需要，農村宅基地的資源冗余就無必要，農民宅基地就可以復墾出來種糧食了。

從保留農村宅基地必要資源冗余的角度，來看當前農村宅基地制度改革、認識農村宅基地實踐，以及理解農村宅基地這一土地資源，就會有完全不同于現行農村宅基地改革的政策主張。

二、當前關于農村宅基地制度改革中的激進主張

土地作為一種不可再生資源，十分寶貴。尤其是中國人多地少，耕地面積有限，保護耕地就具有極為重要的意義。中國當前一個廣泛的共識是一定要守住“18億畝耕地紅線”，不然就可能出現糧食安全問題。

中央一再強調，一定要嚴守18億畝耕地紅線（圖片來自視頻截圖）

在耕地有限的情況下，中國快速城市化，經濟發展和城市建設必然要占用土地，尤其是要占用耕地。為了保證18億畝耕地紅線不被突破，國家要求實行土地占補平衡，即城市建設占用了耕地，必須通過復墾形成同等數量和同等質量的耕地來補充。

在可供開墾土地資源有限的情況下，農民進城以后，要在城市占用建設用地，他們的農村宅基地閑置下來了。如果將農民閑置宅基地復墾為耕地，一般來講，農民在農村占用宅基地面積比較大，土地節約集約利用程度遠沒有城市建設用地高，農民進城退出宅基地，進城占用建設用地，兩者相抵，由農民退出宅基地復墾而來的耕地要多于城市新增建設用地，中國城市化進程就不會出現耕地的減少，18億畝耕地紅線就守住了。

基于以上設想，當前政府部門提出城市化進程中的“人地掛鉤”政策，即在農民進城時退出農村宅基地，增加城市建設用地，地隨人走，節約集約用地。其主要制度工具是“城鄉建設用地增減掛鉤政策”。城鄉建設用地增減掛鉤政策是將農村建設用地的減少與城市建設用地的增加相掛鉤，農村建設用地主要是指農民的宅基地，具體實踐中就是讓進城農民騰退出宅基地，再將宅基地復墾出耕地，形成農村建設用地減少的指標，掛鉤變成城市增加建設用地指標。地方政策實踐中，重慶的“地票”、河南推出的“宅基地券”等都是增減掛鉤的典型。

問題是，要讓農民退出宅基地，就必須向農民支付退讓費，讓農民愿意退出宅基地。按重慶實踐的經驗，以每畝大約15萬元的退讓費讓農民退出宅基地，農民有很高的積極性。農民退出宅基地，拿到補償款，就不能再作為集體經濟組織成員申請宅基地了。也就是說，凡是參加了“地票”項目的進城農民就不可以再返回農村了，他們的進城是不可逆的。

為保護耕地而推出的城鄉建設用地增減掛鉤政策在實踐中產生出兩個有所差異的方向：一是地方政府試圖借用增減掛鉤政策來增加城市建設用地指標；二是出現了宅基地是財產，讓農民退出宅基地就可以讓農民致富的普遍認識，[5]這種認識甚至被運用到增加農民財產性收入以及精準扶貧上來[6]，從而極大地影響到當前正在進行的農村土地制度改革實踐。

城鄉建設用地增減掛鉤政策實施的前提是，地方政府進行城市建設需要新增建設用地指標，而國家每年下達的新增建設用地指標不能滿足地方建設所需，由此造成城市建設用地指標的稀缺。正是城市建設用地指標稀缺使建設用地指標產生了價值，增減掛鉤政策將減少農村建設用地與增加城市建設用地指標相掛鉤，則減少農村建設用地就可以產生出新增城市建設用地指標的價值，比如15萬元/畝。地方政府如果能用低于15萬元/畝的代價減少農村建設用地，讓農民退出宅基地復墾為耕地，地方政府就有動力推動農民退出宅基地。而且，地方政府傾向于以盡可能低的成本推動農民退出宅基地，以獲得新增城市建設用地，由此在很多地區尤其是華北農村普遍出現了“農民被上樓”，以減少農村建設用地、增加城市建設用地指標。

換句話說，國家為了保護耕地，通過刻意減少城市建設用地指標來保持地方城市建設用地指標的稀缺，迫使地方政府節約集約用地。同時又通過增減掛鉤政策，為地方政府減少農村建設用地來增加城市建設用地的做法開了口子：地方政府為了獲得稀缺的城市建設用地指標，想方設法讓農民退出宅基地。在這個意義上，地方政府是在強人所難。這種行為產生了很多惡果，其中最具代表性的正是華北地區普遍出現的“農民被上樓”。