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三、農民退出宅基地應當是一個過程

之所以農民進城之后仍然愿意保留在農村的宅基地，是因為農民有對自己進城風險的清晰評估，他們擔心萬一進城失敗還要返回農村，就保留下宅基地這個退路。從農民角度來講，所謂宅基地不過是一塊不方便耕種的坡地、旱地、荒地，在上面建了房子，為農業生產和農村生活提供服務與保障。

農民進城安居后，就不再需要宅基地了，他們就自然會在宅基地上種樹、種大豆、種蔬菜、種糧食等等，這是一個自然而然的過程，即使今天也在全國大多數中西部農村進行著。一旦進城農民進城失敗了，他們還可以回來在原來宅基地上建房子居住生活。[7]

現在增減掛鉤政策通過給退出宅基地農戶補償而讓農戶永遠退出宅基地，農民即使進城失敗也不能再回來。一旦宅基地退出可以獲得補償，以前農民自動退出的宅基地就變成待價而沽，無論退出宅基地能否復墾為耕地，所有農民都會拿宅基地與地方政府討價還價。地方政府尤其是占有最多土地資源的中西部地區的地方政府，不可能拿出巨額資源補償退出宅基地的農民，所以真正進城不再需要宅基地的農戶也會中止正在退出宅基地的行為。

按中國有2億多畝宅基地計算，以20萬元/畝讓農民退出宅基地，地方政府需要籌措40萬億元資金，按10年計算，每年需要4萬億元。顯然，地方政府不可能拿出如此巨額財政資金。

錢是個大問題

一般來講，農民退出宅基地的辦法有兩種：

第一種，農民進城并在城市安居了，他們不再需要返回農村，就會自動將宅基地復墾種糧食。在現階段，因為中國仍然處在發展過程中，城市無法為所有進城農民提供穩定就業和高水平收入，國家也無法為所有進城農民提供在城市體面生活的社會保障，進城農民就會為防止進城失敗而留下返鄉退路。

因此，他們一般都愿意保留自己在農村的宅基地，即使這些宅基地多年不用已經復墾種了糧食，他們仍然可能在進城失敗后重新在宅基地上建房。農民保留宅基地是他們在當前中國經濟發展階段的保險行為，是相當理性的，也是中國城市沒有出現大規模貧民窟的原因。

這種辦法的好處在于，農民退出宅基地是一個自然而然的過程，是基于農民自身的理性選擇。國家在其中只起有限作用，地方政府也無須花費巨大財力。并且，農民理性保留宅基地為中國避免出現城市貧民窟和應對經濟周期提供了基本條件。

壞處則在于，宅基地退出是一個相對緩慢的過程，開始時只是一些邊遠地區農民搬到交通便利的地方或在城里買房，這些村莊空心化了，宅基地自然退出了；再就是相對便利的村莊也變得蕭條，因為城市生活讓農民生活更加美好，這些地區也逐步退出宅基地。隨著中國現代化和城市化的完成，國家有能力為所有進城失敗人口提供在城市基本生活的保障時，農民就越來越不需要農村退路，農村宅基地就自然而然地退出還耕了。這個過程也許要20年。

第二種，在農民仍然普遍無法在城市安居的情況下，通過增減掛鉤政策等制度手段人為推進農民退出宅基地，甚至以此來達到讓農民獲得財產性收入及精準扶貧的目的。這將會造成一些負面影響，一方面地方政府必定要付出極大的財政成本，另一方面是大量進城失敗的農民可能無法返回農村，從而在城市形成大規模的居無定所的漂泊農民群體，形成大規模城市貧民窟，也使中國喪失應對經濟周期的能力。

但這種辦法也有一定的好處，就是可以更快地讓農民騰退出宅基地，從而在短期內增加農村耕地，數量大約1億畝。

現在我們來比較這兩種方式，核心是第二種方式要獲得由宅基地復墾出來的大約1億畝耕地的代價是多少。這個代價主要有二：一是地方政府支付的財政成本，按20萬元/畝計算，1億畝需要20萬億元，這個代價是很高的；二是農民不可逆進城所可能造成的城市大規模貧民窟以及喪失應對經濟周期能力的風險，大規模貧民窟和喪失應對經濟周期能力的風險都是政治風險，即發展中國家通常出現的經濟發展過程中的政治社會不穩定的風險。顯然，無論是20萬億元的財政代價還是政治社會風險，都是不可承受之重。

實際上，第二種方式相較于第一種方式也僅僅是將本來就是土地資源的部分農村宅基地提前復墾。無論是否復墾，宅基地都是中國不可再生的土地資源，早一點復墾晚一點復墾，土地面積并沒有增加，只是早一點復墾種糧食可以有經濟價值，甚至可以保證中國的糧食安全。

不過，當前中國仍然有18億畝耕地，18億畝耕地生產的糧食已經供過于求了。所以現在講糧食安全，關鍵在糧食生產能力而不是非得將所有耕地都開足馬力生產糧食出來。同樣，耕地資源并不是要讓所有土地變成耕地，而是要保持耕地數量，保留耕地生產能力，要儲糧于地。當前中國正開展退耕還林、還水、還草政策，就是因為退耕之后的林、水、草仍然具有生態功能，仍然是中國不可再生土地資源，甚至將來仍然可以開墾為耕地。