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七、財政資源密集與基層治理內卷

東部沿海發達地區的農村，因為聚集了大量二三產業，有密集的GDP，地方政府有豐厚的財政收入，村集體也有大量的集體經濟收入。

因為有財政資源，東部沿海地區農村基層治理就能夠做得比較精細，可以采用更多的新技術，購買更多服務，在防止小概率事件上投入更多的行政資源，以及進行更多創新、創建的活動。

從村一級來看，因為村集體有資源，且鄉村工業化也造成村莊治理事務大幅度增加，自然而然，村干部工作專職化了，待遇工資化，村級組織變成正式科層組織，村干部不再只是拿誤工補貼的不脫產干部。

從鄉鎮一級來看，因為財政資源密集，在正式行政編制有限的情況下，鄉鎮通過合同聘用、臨時聘用、購買服務，大幅度增加了鄉鎮工作人員。在經濟發達的沿海地區，鄉鎮正式編制人員與聘用人員的比例可以達到1：4。

東部沿海發達地區的鄉村干部的待遇要遠高于當地勞動力市場待遇。一般來講，當前沿海地區工廠生產線上的工人月薪可達5000元至8000元，當然這些工人十分辛苦且往往要加班；鄉鎮有正式編制的員工年薪可以達到20萬元至30萬元，合同制聘用人員的年薪也可以達到10萬元至15萬元。可見合同制聘用人員的待遇比生產線上的工人待遇好得多，因此，在東部沿海地區，聘用制的城管和大學生村官隊伍都相當穩定。

合同制以外還有臨時聘用人員。其典型是珠三角地區村莊聘用的治安巡邏隊，以及各種臨時聘用人員，主要是本地年輕人。這些人員不愿進入工廠生產線，又找不到合適的白領工作，就進入由村集體發報酬的臨時聘用崗位。筆者在東莞一個村調研發現，村辦公大樓里竟然有三百多人上班，其中90%為當地沒有找到合適工作的臨時聘用人員，待遇低于工廠生產線，大約只有3000元／月。臨聘人員隊伍往往是不穩定的。

因為財政資源密集，基層治理中就可能為防止出現意外而在每件小事上投入巨大資源，做得過于精細。在常規治理中，雖然存在治理內卷的問題，卻還不是特別大的問題。一旦遇到非常規時期，過度精細確保萬無一失的治理模式的治理底線就會被擊穿，導致治理失敗。

東部沿海發達地區基層治理資源密集主要得益于地方經濟的發達。相對來講，中西部地區基層治理的資源主要來自國家財政轉移支付。

黨的十八大以后，國家資源下鄉力度加大，伴隨國家資源下鄉的是國家規范、標準和程序的下鄉，以及檢查監督的下鄉。中西部地區基層治理的中心工作由之前主要從農村汲取資源并因此主要是做群眾工作，變成主要是協助國家資源安全下鄉，以及應對上級檢查監督。基層治理的重心發生重大轉換。

在從農村汲取資源時期，村干部的主要工作是協助征收稅費，上級安排任務相對有限。當前，國家下鄉的資源越來越多，規范越來越嚴，檢查越來越頻繁，基層干部忙于應付上級檢查，僅靠拿誤工補貼的不脫產干部已經應付不過來了。因此，當前，村干部普遍脫產化、專職化和收入工資化，基層治理變成懸浮于農村與農民的空轉或內卷。

從東西比較的角度來看，東部沿海發達地區的基層治理具有豐厚的內部行政資源，要回應當地治理中的問題，早在黨的十八大前基層治理就已正規化，基層治理體系變得龐大。中西部地區基層治理體系與國家資源下鄉有更加密切的關系，正是國家資源的下鄉，使中西部基層治理體系的重心由做群眾工作變成完成上級安排的任務。有趣的是，當前中西部地區上級給基層安排的任務都是惠農工作。缺少群眾工作，沒有農民公共品需求偏好的表達渠道，惠農任務就很容易走偏。

以上各節的討論可以列表3。

八、大國經濟、內循環與相對均衡的中國經濟圖景

當前中國經濟分布出現的中西差異，與中國加入世界經濟體系，成為“世界工廠”有密切關系。正是因為具有良好的區位優勢，以長三角和珠三角為典型的沿海地區吸引了全世界資本和全國勞動力，生產了大量供給全球的加工制造產品，中國人口和經濟高度聚集到沿海地區，沿海地區農村工業化，在相當有限的國土上形成極為密集的人口與經濟規模，也就是形成了沿海城市經濟帶。

中國加入世界貿易組織以后，政策上支持出口導向型經濟，對沿海地區采取更加優惠的特殊政策，經濟持續集聚，形成強大的規模經濟。良好的基礎設施，完善的產業配套，暢通的物流，面向國際國內的市場，進一步強化了東部沿海地區的產業優勢，并帶動形成其他優勢比如金融、科技優勢。

東部沿海地區發展到一定階段，就要實現產業升級，淘汰落后產能，“騰籠換鳥”，一部分被淘汰下來的產能向中西部轉移，中西部通過對接東部地區淘汰產能，實現了經濟成長。具有對接東部地區產能的合適空間，除了省會城市以外，還有大量具有經濟成長性的地級市，經過持續的產業成長，一些地級市就可能成為適合現代產業發展的區域中心城市。

中國加入全球經濟體系以后，東部沿海地區利用區位優勢獲得了更快的成長。中國是大國，大國經濟不可能只有東部沿海地區的經濟成長。中西部地區以省會城市和區域中心城市為代表，一直是區域人口與經濟中心，具有強大的經濟、科技和教育實力，這些地區不只是具有良好的對接東部地區淘汰產能的能力，而且本身就是十分重要的制造中心，實際上經濟也獲得持續成長。典型的有中西部地區的武漢、重慶、成都、西安、鄭州，以及大批區域經濟中心城市。

大國經濟的特點決定中國不可能將所有經濟重心集中到沿海城市經濟帶，而是具有很多個在全國區域相對均衡分布的經濟中心。因此，當前中國的主要經濟中心或產業中心大概可以包括兩個部分：一是東部沿海城市經濟帶，這個經濟帶在相當有限的土地上創造了占全國40%左右的GDP；另一個部分則是中西部地區以省會城市為典型的區域中心城市，這些區域中心城市同樣創造了全國大約40%的GDP。除沿海城市經濟帶和中西部區域中心城市以外的廣大地區，占據了中國最多的國土面積，卻只有有限的人口和GDP。

當前時期，中國經濟強調內循環，中國經濟成長到一定程度也必然會以內循環為主。在內循環的條件下，東部沿海地區的區位優勢就沒有過去顯著，經濟區域均衡布局就變得重要。相應地，國家之前特別給予沿海地區的優惠產業、金融等政策，也會更多地給予中西部地區，這就給中西部地區區域中心城市更多機會，也給中西部一些具有條件的地級市甚至縣域經濟成長的機會。

白石洲——深圳最大城中村 圖片來源@視覺中國

九、小結：中西差異與政策的底層邏輯

僅僅從農村基層治理的角度來看待東西差異就很有趣，即實際上，在當前東部沿海地區已經形成城市經濟帶，這個城市經濟帶內的農村已經工業化，變成城市經濟的內在組成部分，無論東部地區農村是否仍然是農村建制，其實質都已是城市的邏輯。

廣大的中西部地區農村則不再可能實現鄉村工業化，農民不可能有家門口的二三產業就業機會，青壯年農民必須進城務工經商，農民快速進城，這樣的農村就完全不同于東部沿海地區的農村。

當前中國絕大多數百強縣都來自東部沿海地區。東部沿海地區百強縣的發展實際上不再服從之前的農村農業邏輯，而是按真正城市經濟的表現和按城市經濟來展開的。相對來講，中西部地區絕大多數縣域經濟都建立在農民外出務工收入和有限的農業收入的基礎上，即使縣城開發了大量房地產，也主要是賣給在外務工賺錢的農民工，在縣城買房的農民卻無法在縣城找到合適的二三產業就業機會，他們就一定還要進行第二次城市化，直到生活的地方與工作機會相匹配。

當前中國沿海發達地區農村為廣大的中西部地區農村創造的各種先進經驗，比如江蘇率先實現農業農村現代化，浙江進行美麗鄉村建設，上海促進家庭農場發展，珠三角發展集體經濟等等，以及沿海發達地區強勁的縣域經濟、精細的社會治理、正規化的基層政權和基層組織建設，都正在成為廣大中西部農村學習的先進經驗。

現在的問題是，假若東部沿海發達地區農村本質上是城市的內在組成部分，不過只是保留了農村的名，早已不存在農村的實，那么，東部沿海地區農村創造出來的先進經驗其實不過是城市發展內在邏輯的組成部分。在人口快速流出，二三產業幾乎沒有發展空間的情況下，中西部農村學習本質上是城市的東部沿海地區農村創造出來的經驗，結果就可能適得其反。

深刻認識當前中國農村的東西差異，無論是在理論上還是在政策上都有十分重要的意義。