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到1980年，美國的國家犯罪記錄系統已累計存檔超過1.95億份犯罪記錄，幾十萬分逮捕令，美國全部勞動力中有3千萬人有犯罪記錄。在美國歷史最悠久的國家系統中，聯邦調查局的鑒證部（Identification Division）擁有2.2-2.4千萬份指紋卡，1.9億平民和軍人的指紋，涵蓋了美國超過半數的成年人。⁹

1984年，國會通過了《1984年減少赤字法》，徹底放棄了1974年隱私法的保護立場。為了減少赤字，國會未經任何辯論就立法要求：全美各州均須加入聯邦的全國數據整合、比對與關聯系統，以認證食品券、醫療補助、家庭哺育兒童補貼，以及很多其他相關福利項目的受益人資格。

結果，全國信息系統從此崛起，記錄在案的人群種類繁多、包羅萬象，包括：5000萬社保受益人、9500萬個體納稅人和7500萬法人納稅人、2120萬食品券領取人、1060萬家庭哺育兒童補助受益人、2400萬罪犯和6000萬份公民指紋、3900萬老年人額外保障受益人、2140萬醫療補助受益人、6180萬私人醫保計劃的被保險人等等，此外還有私人信用數據系統中的5100萬信用卡持有人和6200萬份信用記錄。¹⁰

然而，聯邦調查局的全國犯罪歷史系統不僅僅是刑事司法行政體系，它同時也是美國的就業篩選工具。在2400萬個人指紋和犯罪記錄中，超過一半的使用量是為了就業篩選，這使之成為美國最大的就業篩選工具。因此，它實際上也是美國歷史上最大的“黑名單”系統。美國9000萬就業者中，有犯罪記錄的3000萬人都被記錄在這個系統中。

不僅如此，全國犯罪歷史系統還是一個全國信息與身份中心。整合了6萬個刑事司法機構及其50萬從業人員，幾千個其他政府機構，以及從地方學區到美國銀行的雇員，這個過程被稱為“地方職能的國家化”。此外，該系統還涵蓋了7000萬現役和退役軍人、國防承包商和從業人員、核工業從業人員、聯邦雇員以及其他需要聯邦調查局備案的人員。

除了聯邦調查局的國家犯罪記錄系統以外，美國的基礎信息認證機構還包括商務部普查局、國內稅收總局、社會保障局、公共衛生局全國衛生統計中心，它們分別掌握自1790年以來的人口、個人身份數據，自1933年以來的公民收入、納稅申報信息，自1937年以來近2億人次的醫生收入信息、醫保、教育、福利和社保數據，以及1960年以來的公共衛生、醫療和人口學記錄。

美國的經驗對我們至少有以下幾點啟示：

第一，互聯互通的基礎認證制度是社會治理的重要抓手，它可以重塑權力的組織、控制、后勤和溝通方式，其重要性就在于它幾乎是所有政治行動的前提。

第二，從政治意愿和制度能力兩方面實現基礎信息的互聯互通，是識別公民身份、軍人身份、福利受益人、罪犯、嫌疑人，提高社會透明度，減少偷稅、漏稅、逃稅行為，減少福利欺詐，緩解信息不對稱與權力不對稱所帶來的“監管失靈”，提升政府公共服務能力，增強國家基礎能力的制度前提。如果基礎信息不能互聯互通，無論社會治理，還是國家治理，都很可能出現“治理失靈”。推動公民身份、財產、信用等基礎信息互聯互通的過程，是國家治理的現代化過程。

第三，改造國家認證體系、實現互聯互通是國家治理現代化很好的切入點。它非常迫切，尤其是為解決一個大型社會所面臨的各種大規模治理問題所必需；它相當可行，可以在短期內極大地改善政府的公共服務能力；它爭議較小，更容易達成政治共識。

最后，高度整合、互聯互通的國家認證體系，最可能受到的質疑在于，它是否會導致國家認證權力的過度膨脹。為了預防這一現象，現代國家通常采取以下幾種方式。首先，在認證體系中設計“消除個人可識別性”的必經步驟¹¹，除具體負責的認證機構以外，其他政府機構所獲得的認證資料，通常都是消除個人身份信息后重新編碼的純凈版即匿名版¹²，向社會公開的認證版本更是如此。其次，建立相對嚴密的隱私保護法，防止個人隱私因為不必要的公開或者犯罪行為而受到干擾。還需要第三種限制，也就是政府信息公開，排在最前面的是官員財產申報、政府預算公開并接受社會輿論監督，接下來是涉及國民福利、公共服務、公共衛生、食品安全、藥品安全、產品安全、生產事故、工程質量等重大認證事務的信息公開。不過，這些原則的具體適用范圍，關系國家、社會組織與人在認證過程中的互相監督，需要放在具體語境下繼續討論。

看似微不足道的基礎認證制度創新，極大地提高了美國聯邦政府的社會治理能力。一方面，它把社會事實向政府敞開，有效地增強了政府處理大型社會問題的制度能力，從而讓政府的服務界面變得更友好，增強了政府政策的正當性。另一方面，它打破了僵化的分權思維，讓政府有能力在該集權的領域集權、在該分權的領域分權，聯邦政府獲得了前所未有的組織、控制、后勤與溝通優勢，從而大大提高了政府治理的有效性。認證制度改革前，社會對國家來說是不透明的，國家對社會的治理往往是瞎子摸象，難免頭疼醫頭、腳痛醫腳。認證制度改革將政治與治理所必需的海量社會事實匯聚到政府手中，讓美國政府得以透過信息溝通技術改造政府過程，把握社會問題，回應大眾訴求。人們往往只關注信息時代的技術進展、商業進展，而忽略信息技術對于政治發展的巨大影響。沒有信息化就沒有現代化，四個現代化，哪一化也離不開信息化，美國也不例外。

（作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）

注釋：

1.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 32-69.

2.[美] 凱斯?桑斯坦著，李云雷譯：《權利革命之后：重塑規制國》，中國人民大學出版社，2008年，第50頁。

3.Simson Garfinkel, Database nation: the death of privacy in the 21st century. " O'Reilly Media, Inc.", 2000, pp.13-36.

4.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 3-31.

5.[美] 格倫?格林沃爾德著，米拉、王勇譯：《無處可藏》，中信出版社，2014 第三章，以及Joseph W. Eaton, The Privacy Card: A Low Cost Strategy to Combat Terrorism. Rowman & Littlefield, 1986，pp.1-23.

6.[美] 凱斯?桑斯坦著，陳麗芳譯：《簡化》，中信出版社，2015年，第1-28、219-242頁。

7.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 41-42.

8.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 365-401.

9.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, p. 32.

10.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, p. 7.

11.Gary T. Marx, “Identity and Anonymity: Some Conceptual Distinctions and Issues for Research”in Jane Caplan and John Torpey, editors. Documenting Individual Identity: The Development of State Practices in the Modern World, Princeton: Princeton University Press, 2001, pp. 319-321.

12.David H. Flaherty, Privacy and Government Data Banks, Mansell, London, 1979, pp. 66-68,102-104,164-166,186-200.

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Kenneth C. Laudon, Dossier Society: Value Choices in the Design of National Information Systems，New York: Columbia University Press，1986.