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假設三：政府雇員越少越好、機構越小越好

政府越小，解決社會問題或社會解決自身問題的能力就越強，社會就越穩定。這一古典經濟學家提出的理論假設至今仍是許多人的信條。但事實上，小政府也許有利于經濟增長，但它卻很可能在做大蛋糕的同時加劇分蛋糕的難度。

比較經濟史的相關研究表明，人口越多，人均收入越高，司法和執法機構所發揮的作用也就越大，這些機構的規模往往也隨之變大。19世紀德國社會理論家阿道夫?瓦格納（Adolf Wagner）的著名法則時至今日仍然適用， 資本主義經濟發展導致工業化和城市化的日益深化，社會對政府服務的需求也隨之水漲船高，這就要求政府提升公共服務能力。 因此，在穩定充裕的財政資源之外，一支規模適當、廉效兼備的政府雇員隊伍同樣不可或缺。

在政府雇員方面，以羅斯福新政開始前的1930年為界，1829至1929年，美國聯邦、州和地方三級政府公務員占全部就業人口的4.7%，1929年為6.42%；而在1939-1959年，這個比例達到9.5%，1989年為14.35%，1994年為14.53%。也就是說，美國政府自新政后至今的公務員數目比新政前增加了三倍，達到每100名就業者就有近15名公務員的程度。1994年，聯邦政府的文職雇員已達287萬人（僅國防部就有100萬文職雇員），州與地方政府的雇員已達1617.1萬人，兩者相加，美國每百人中約有6.8人為政府雇員。20世紀40年代（1939-1949）所增加的1148218人中，五角大樓公務員、郵局和退伍軍人管理局占90%，而1948年現役軍人數量激增至1446000人，幾乎是新政時期1939年的4.5倍。1948年至1973年的大政府擴張在1973年后漸趨緩慢，1995年末，聯邦雇員總數與1979年基本持平，州與地方政府雇員總數同期每年增長1.82%（1973-1995），州與地方一級政府也更容易滋生官僚主義。 1947至1987年中，國防部文職雇員平均保持100萬人，約占聯邦全部文職人員的三分之一，其開支在1970年后就占全部聯邦物資與服務采購的2/3到3/4。 二戰、冷戰、反恐使美國經濟一直處在戰時狀態，軍事工業復合體推進的各項事務變得不得觸碰，軍事計劃的發展，也使眾多社區和組織成為國防合同和軍事基地的既得利益者。

人口增長、技術進步、老年人口和城市人口增加等多重因素交互作用，共同導致了包括政府職權范圍在內的政府規模擴大。蒸汽機、發電機和內燃機等技術進步，導致在1900年以后，要求接受公共教育的普通人大大增加，在自由放任主義的最后三十年中（1900-1930），公共教育推進速度在美國歷史上是最快的，這主要是市場體系所產生的需求：企業不大可能對人力資源進行足夠的投資，生產技術進步有賴于更高水平的教育，市場組織也迫切需要更多知識和人才。1930年之后，美國公共教育經歷了三級跳：1944年《軍人權利法》推動了退伍軍人上大學熱，社會輿論要求為嬰兒潮一代提高公共教育，以及女性上大學熱。這些因素最終在經濟和社會領域催生了一個規模龐大的公共教育部門，截至1990年，這一部門的直接雇員占全部社會就業的4%，在州與地方政府部門中，與教育有關的公務員約占42%。

各級政府都把公共教育界定為自己的首要職責，政府規模進一步擴大。1950-1970年間，各州用于公立初等和中等教育的開支每年增長5.35%，全職教育工作者最高每年增長5.23%，總開支的比例從22%提高到了29%；在政府雇員方面，州與地方全職雇員增幅遠超平民勞動者和聯邦文職雇員，在1950至1973年間，州與地方從事教育工作的人增長更快，最高時占到州與地方政府雇員總數的55%，早在1960年就遠遠超過全部聯邦文職雇員，1973年總數達到200萬之多。

高等教育大眾化也推動了政府的擴張。二戰后的頭幾年，1535萬退伍軍人中有一半進入高等院校，每年的入學率約占40%-50%。在所有18-24歲的年輕人中，1946年有10%上了大學，1960年提高到20%，1970年提高到30.6%。諸多因素共同推動了這個進程：女權運動、少數族群權利運動、運用先進技術的城市經濟提高了對就業者的要求，嬰兒潮一代高中畢業后上大學的期望，以及朝鮮和越南戰爭退伍軍人上大學政府的援助計劃，社會組織和社區發展教育的強烈愿望，以及人們對生活質量的日益重視。與高等教育入學率擴張平行展開的是，公立學校持續發展，城市興起州立大學，公立社區學院大量涌現，數百萬女性上了大學。1950年后，公立學院的入學率大大超過私立學院，從1950年的136萬人猛增至1970年的511萬人，增速超過同期的公立初等和中等教育。女性與男性入學比例，1940年為0.73：1，1950年為0.46：1（受惠于退伍軍人教育補貼計劃），1970年為0.7：1，1980年為1：1。

為了處理日益復雜的社會事務，有效回應社會訴求，聯邦財政部（含國內稅收總局）、聯邦司法部、聯邦儲蓄保險公司、州與地方警察局和消防局、市政環衛與排污處理，這些大機構的擴張也超過平民勞動者的增長速度。1953年，公共醫療服務組織、食品藥品管理局、再就業管理局和兒童問題管理局，合并成為國民健康、教育與福利部，擁有3.5萬工作人員。1977年，美國聯邦政府設立能源部，改變了能源分散管理的狀況，將燃油稅、高速公路、石油和核能納入統一監管機制。運輸管理部門的擴張也一直持續到1970年。

20世紀50年代末至80年代初，消費者保護組織大量涌現，各級政府也設立了各種消費者保護機構。盡管1980年里根政府開始推行放松規管政策，但到20世紀80年代末，聯邦與州政府的消費者保護機構仍然在美國歷史上蔚為壯觀，這同樣推動了美國大政府的興起。1975至1992年，環保局雇員年增長率大大超過聯邦所有文職雇員的年增長率，也明顯高于各州與地方政府文職雇員的年增長率。

“福利體系”的制度性發展是美國政府規模持續擴張的最大部分，不僅在財政指標上如此，在人員規模上同樣如此。福利部門的擴張從未間斷，戰爭終會結束，但福利國家卻不會終止。福利國家建設推動了大政府的發展，政府雇員的退休福利又成為福利國家社會保障體系最穩健的一部分。1991年，政府文職人員的退休系統有2600萬受益人，每十個美國人中就有一個受益人。 政府雇員及享受政府雇員退休待遇的人員數目不斷增加，也表明小政府已經離美國遠去，一個大政府已經在美國興起了。

結  語

從職能范圍、財政收支與人員規模三個主要維度來看，自20世紀初尤其是30年代經濟大蕭條后的羅斯福新政以來，美國政府規模逐漸擴張，美國政府越來越大。從胡佛到羅斯福，從預算平衡到赤字財政，從自由放任到國家干預，美國政治發展的現實狀況和歷史趨勢都否定了自由放任主義關于政府規模的三大假設，政府管得最少越好、市城管得越多越好，政府預算越少越好、花錢最少越好，政府雇員越少越好、政府機構越少越好，這些將市場法則視為上帝法則的19世紀文明的政治信條，也許曾經支撐了早期資本主義時代的美國，但卻完全無法支撐現代資本主義所主導的現代美國，這在根本上是由于徹底的自由放任主義經濟教條對人、自然和生產組織的嚴重傷害，必然從一開始就激起來自社會大多數階級、群體和部門的自我保護訴求，這就是美國大政府興起的政治經濟根源。

事實證明，如果盲目堅持“小政府”的空洞信條，很可能會犯與胡佛類似的錯誤，他把自己的政策建立在經濟不會下降的假設之上。20世紀的政府干預主義不是一兩個國家的曇花一現，而是在很多市場經濟國家遍地開花。無論批評者如何將干預主義視為洪水猛獸，它已經變成了醫治兩次世界大戰、大蕭條這種全面政治經濟社會危機的藥方，贏得社會大眾的充分認可，它沖破了自由放任主義的阻力，將后者掃進了歷史的垃圾堆，最終成為治理大規模復雜社會的現代國家不可逆轉的潮流。

20世紀80年代末90年代初的蘇東劇變，讓縮減政府規模成為一個時髦的口號，世界各國幾乎都希望通過削弱政府功能、減少政府職能、縮小規模、限制政府對經濟社會生活的干預，來推動政治、經濟和社會變革。但是，20世紀90年代中期以后，問題走向另外一個方向，人們意識到政府干預太多危害固然不小，但政府軟弱無能的后果更加嚴重。人口的增長、社會就市場機制失靈達成共識，普遍要求政府干預，導致美國政府干預經濟和社會的形式日漸增多、范圍日漸擴大、機構不斷擴張、雇員不斷增多。小政府、大社會的理想狀態，已經在美國成為遙遠的過去，如果它曾經存在過的話。在解決社會問題、回應社會要求、舒緩社會壓力的過程中，美國政府已經越來越大，這是一條不歸路，回頭已無可能。因此，沃克和瓦特認為，20世紀末期之后的美國政府還將繼續擴張下去。

事實上，政府的規模與效率并不是相互對立的。政府太大當然不好，但小政府也并不見得效率就高，事實往往相反，沒有適當規模的人來履行政府公共職能，該管的不管，只會加劇社會沖突。如果政府規模過大，難免會出現冗官冗員、官僚主義等等問題，但是，如果政府規模過小，又難以真正使得政令暢通，難以滿足人民大眾日益提升的公共服務需求，難以處理經濟衰退、貧富分化、犯罪激增、社會失衡、人心浮動等直接威脅政治正當性的重大問題。現代西方國家一百多年來的政治發展歷史表明，不僅僅是美國，世界上各主要國家的公務員比重與財政收支比重都在增長，政府干預經濟社會生活的范圍與程度也在擴張，“小政府、大社會”已經成為歷史，由于民眾要求政府解決經濟社會問題的需求持續擴大，以及經濟和社會生活愈益復雜多樣，西方政府變得越來越大。

對于任何面對大規模復雜社會治理問題的國家而言，更為實質的問題在于如何建設一個廉效兼備的有效政府，而不是一味倒向縮減政府規模。如果成功縮小了政府規模，卻嚴重削弱了一個國家政府所應該具備的政治能力，也就無法真正保障主權獨立、國家自主、社會安寧，無力推進公平正義、社會團結、社會和諧，無法提升人民的經濟平等、社會安全和生活質量，這樣的政府就會失去正當性。歸根結底，如果沒有意識到現代大規模復雜社會對大政府的自然需求，國家與社會生活的很多方面就會南轅北轍、事與愿違。

【本文原載《中央社會主義學院學報》2018年第6期，作者授權觀察者網轉發。】