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國有資產管理體制的沿革

我們國有資產監管體制是怎么演變過來的？大體上可以分成四個階段。

第一階段，計劃經濟體制下國有企業管理（1988年之前）。這一階段的主要特點是，政府各部門直接管理甚至經營國企。當時國企改革的目標是放權讓利、探索所有權與經營權分離。20世紀90年代后，企業改革由承包制走向生產經營責任制，股份制等多種形式的探索階段，客觀上要求解決國家如何管理國有資產的問題。

第二階段，國有資產的管理體制改革初步探索（1988年~1998年）。1998年成立了國有資產管理局，統一負責國有資產管理，主要特點是把國有資產的基礎管理職能，從政府的行政職能和一般經濟管理職能分開。20世紀90年代中后期，在進行授權經營的探索基礎上，一些地方嘗試建立新的國有資產管理體系。當時還進行了國家控股公司的試點，但沒有從體制上解決國家如何行使國有資產出資人職權的問題。

第三階段，國有資產管理新體制孕育階段（1998年~2003年）。國資監管體制改革的重要目標是政企分開。當時國企都有政府主管部門，如冶金部、化工部、石油部等等，“分開”非常困難。1998年，國務院撤銷了冶金、機械、化工等9個部委，改成隸屬于國家經貿委的9個工業局，還成立了兩個行業總會，即紡織業總會和輕工業總會。剝離部屬企業，改為行業管理。再后來又撤銷局，改為協會，這就實現了徹底脫鉤。

同時，在國有資產基礎管理、分級管理、授權經營、集中監管、行業體制改革，加強監管等方面都做了重要的有益探索。此后，又出現國務院一些綜合部門對國企管理“九龍治水”的問題，國有資產出資人的職責被肢解，主體責任不明，不落實。

第四，新的國有資產管理體制確立階段（2003年至今）。為了解決“九龍治水”問題，落實國有資產主體責任，黨的十六大決議明確提出，“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管理資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”。2003年至今，是新的國有資產管理體制確立的階段。

第一，確立了國有資產監管機構作為出資人代表的體制。第二，建立并形成了一整套國有資產監管體系，包括統計評價、產權管理、業績考核等等。第三，國有資本布局結構調整取得積極進展，過去的重組只能局限在原系統中，現在則跨越了這個系統。第四，在中央企業開展國有資產經營公司試點。第五，推進了規范董事會的建設。

在改革中，實行了管資產與管人管事相結合，責任、權利和義務相統一，推進政企分開，政資分開，所有權與經營權分開。

各國國有資產監管體制的橫向比較

最近我們與國際經合組織（OECD）合作，研究了各國的國有資產管理體制。世界很多國家也都存在國資體制的問題，然而沒有一個國家像我們擁有那么龐大的國有資產。在研究中，大家都認為，國有企業屬于全民所有或國家所有，委托代理鏈條比民營企業更長。因此，必須理順政府、出資人機構、董事會、管理層等治理與主體之間的關系。理順關系，才能確保國資監管智能履行，符合全民利益。

當然，各個國家國情和監管模式有所差異。大家認為，第一要清晰劃定權力邊界，減少外部力量對履行出資人職責的干預。第二，嚴格區分政府角色，避免出資人監管機構同時行使社會公共管理職能。第三，務必確保專業高效，要求出資人監管機構具有相應的企業法律、財務知識和管理技能。

我們認為，從任命董事會成員，設置并監督企業業績目標，重大事項投票權這個角度出發，從國資監管的三項核心職責角度出發，可將世界各類企業分成五種模式：集中模式、雙軌模式、雙頭模式、分散模式、協調模式。

從集中模式來看，它的優勢，一是有利于整合企業的運營、財務、法律等資源，形成履行出資人監管職責的專業化知識庫存，有利于在國企治理委托代理鏈條上有效傳遞政府期望，明確各治理主體的角色和職責。有利于建立與市場規則相融合的統一的出資人監管標準，使國企成為真正市場主體。二是有利于實現政企分開，使其他部門制定宏觀調控和行業發展政策時，對各類所有制企業一視同仁，營造更加公平的環境。OECD專家也一致認為，所有權的集中行使是中國經濟在高速增長時能夠保持穩定的一個因素。

OECD于2005年發布、并于2015年重新修訂的《中國有企業公司治理指引》強調，所有權應該由一個集中出資人機構統一行使。如果無法實現，也應該通過協調機制來行使“出資人機構應該具備有效履職資質和能力，統一對國有企業進行標準化管理，實行政府出資人監管職能和社會公共管理職能徹底分開，集中統一行使所有權，可以發揮專業出資人的集聚效應，從而提升管理效力，強化問責，提高企業經營業績”。這些都是我們在完善我國國資監管體制過程當中需要繼續堅持的。

國企改革的中國治理模式

30多年來的國企改革，已經探索出了一套符合基本經濟制度要求，適應市場經濟發展需要的中國特色國資監管體制。有三個重要的方面：

第一，監管體制。我們的監管體制，是由出資人機構集中統一監管，它的重要特征是以管資本為主。另外我們還要探索國有資本的授權經營，集中統一管理，這就是我們現在講的“兩類公司”。

政府履行出資人職責的機構，是以國資委為主體，根據授權對國有企業出資人履行監管職責。政府管理部門，對包括國企在內的各類企業實施公共管理職能。未來我們國資委管的企業，應該有少量的國有資本投資公司，投資公司通過開展投融資、產業培育、資本整合，推動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局結構。另外還應該有少量的國資運營公司，通過股權運作、價值管理，促進國有資本合理流動，實現保值增值。這類“金融公司”可設立20-30家。它們下面會有很多實體企業，還會有幾十家產業集團。

現在改革國資體制爭論很多，例如淡馬錫（觀察者網注：Temasek Holdings，淡馬錫控股公司，是一家新加坡的投資公司，新加坡政府財政部對其擁有100%的股權）是否適合中國的問題。淡馬錫是可以學習的，但不能將它簡單照搬到中國。淡馬錫的規模還沒有神華一家企業大，甚至好幾個淡馬錫都趕不上招商集團的規模。很多企業不用改成投資公司，有的產業國家必須要做。國資監管是出資人的監管，政府監管是公共監管。這就是我們國資的一個模式。

我們國資委現在搞試點，建立國有資本投資公司、運營公司。已經設立中糧、國投、神華、寶武、五礦、招商、中交、保利為運營公司試點企業，通過股權運作、價值管理，有序進退，促進國有資本管理流動，實現保值增值。

關于投資公司的改革，主要是六個方面：第一是搞好戰略定位；第二是梳理好產業格局；第三是管控模式，形成小總部、大產業格局；第四是實行市場機制；第五是資源優化，該退則退；第六是黨建保障。

第二，完善公司治理。要建立健全權責對等，協調運轉，有效制衡的決策支持監督機制。在改革中我們強調：董事會中外部董事要占多數，要落實和維護董事會職權，要加強董事會內部制衡。我們2005 年就開始進行完善公司治理的試點工作，對寶鋼等國企進行試點，取得了突出成績。

落實和維護董事會依法行使的重大決策，選人用人，薪酬分配權利。中央《關于深化國有企業改革的指導意見》中有一句話“法無授權任何政府部門和機構不得干預”。我們要通過試點抓落實。國有企業董事會將行使以下權力：中長期發展戰略規劃權；高級管理人員選聘權；高級管理人員業績考核權；高級管理人員薪酬管理權；實行工資總額備案制管理；重大財務事項管理權。

這一項改革力度很大。不少人問，怎么處理董事會和黨的關系？比如總經理的人事任命問題。我們的意見是，董事會選聘總經理，由黨組織推薦，董事會選擇，市場化選聘，契約化管理。改變過去經理班子成員由國資委任命的辦法。現在正在搞這方面的試點，董事會提出人選，國資委黨委要討論并提出意見，再交由企業董事會的提名委員會和企業黨組織考察，最后向董事會推薦并由董事會選擇。

最后，切實加強黨的領導，這對國有企業非常重要。國企黨組織要在企業中發揮政治領導核心作用的具體體現，就是“把方向，管大局，保落實”。企業所有決策可以分類，不同的問題是在黨委會討論或在董事會討論，黨委會是給出明確意見還是方向性意見，過去黨委討論確定人選，而現在是指出董事會提出的名單中誰不行，方式改變了。這些要非常明確，能夠操作。

國企治理中的一個相當重要的方面是用人。在這個過程中，黨組織應當發揮什么作用？就是要“確定標準、規范程序、參與考察、推薦人選”。這也是中央文件里寫得清清楚楚的，這些問題都是從黨內的法規政策和行政上的法規政策實現非常好的銜接。

習近平總書記曾經說過，改革要敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，改革關頭勇者勝；改革要扎扎實實干，想入非非不行，嘩眾取寵不行，蜻蜓點水也不行，開弓沒有回頭箭，要繼續堅定不移實現改革目標，風雨無阻，勇往直前。我們要按照這一精神，把國資和國企改革向前推進。

（文章轉載自微信公眾號“中信基金會”，本文為國資委副秘書長彭華崗2016年12月15日在中信發展改革研究基金會、《經濟導刊》雜志社、中國政法大學舉辦的中國道路講座上的講演整理編輯。）