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恢復(fù)國道收費？

新黃河大橋的官方名稱是“G104京嵐線濟(jì)南黃河公路大橋擴(kuò)建工程項目”，從這個標(biāo)準(zhǔn)名稱可以看出，新黃河大橋是國道G104的組成部分，是對原有老黃河大橋的擴(kuò)建——顧名思義，擴(kuò)建就是原有老橋不敷使用了。

但能否設(shè)立收費站，關(guān)鍵看是否合法。其合法性是否經(jīng)得起檢驗?zāi)兀?

根據(jù)公路法第58條，政府貸款或企業(yè)經(jīng)營的公路都可以收費。根據(jù)有關(guān)報道，新黃河大橋由濟(jì)南城市建設(shè)集團(tuán)負(fù)責(zé)投資建設(shè)，項目投資包括資本金19.8億，占項目總投資的25.39%，也就是項目總投資約78億，銀行貸款約46億，其他為專項債，顯然屬于企業(yè)經(jīng)營性收費公路，符合法律有關(guān)收費公路的要求。

此外，《收費公路管理條例》第18條明確，收費公路只能是高速公路或一級公路，對于四車道獨立橋梁，則需要長度達(dá)到500米以上。按照項目建設(shè)方案，公路橋分為兩段，分別為6車道和8車道，總長為6.9公里，采用一級公路標(biāo)準(zhǔn)，這也達(dá)到了建設(shè)收費公路的要求。

對于項目投資主體，《收費公路管理條例》對此也有規(guī)定，第11條明確要求經(jīng)營性公路應(yīng)該采用招投標(biāo)方式選擇投資者。經(jīng)查詢濟(jì)南公共資源交易中心，該項目在2017年10月由濟(jì)南交通部門進(jìn)行了招投標(biāo)。

對于投資者的收費年限，《條例》第14條明確經(jīng)營性收費公路按照“收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年”。經(jīng)查，項目收費期預(yù)計利潤為虧損17.5億，建設(shè)與運營總時間超過30年，每年運營與維護(hù)費用再稍有波動，則項目情況恐怕會更難。換句話說，新黃河大橋批復(fù)收費期25年也算合理合法。

從多個方面分析，新黃河大橋收費應(yīng)該是達(dá)到了合法性標(biāo)準(zhǔn)。

而網(wǎng)絡(luò)熱議的“國道恢復(fù)收費”，確實存在誤會：批復(fù)文件中的黃河大橋沒有指出全名，并且沒有列出收費主體，容易惹人誤會。

“國道恢復(fù)收費”的潛在含義是國道已經(jīng)停止了收費，只有高速公路才能夠收費，但這是更大的誤解。

高速公路與國道并非一個概念體系。《公路法》第六條規(guī)定：“公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，并按技術(shù)等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路。”高速公路是技術(shù)等級，國道是路網(wǎng)中的行政等級，屬于不同的分類方法。高速公路可以是國道，也可以不是國道；實踐中，高速公路大部分可能都是國道，但國道不一定是高速公路，國道可以是高速公路，也可以是一級或二級公路。

眾所周知，作為國道的高速公路普遍在收費，顯然，國道恢復(fù)收費是很不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f法。

“國道恢復(fù)收費”說法中的“國道”可能是網(wǎng)友們的俗稱，意指除高速公路以外的“普通公路”。但即使這樣理解，也存在問題。

根據(jù)《收費公路管理條例》第18條，收費公路只能是高速公路或一級公路。也就是說，能否收費，取決于道路的技術(shù)等級，而不是行政等級，這是因為技術(shù)等級決定了投資規(guī)模和服務(wù)水平。

但更早期由交通部制定的《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》則是規(guī)定“二級和二級以上的公路”可以利用貸款新建、改建并收費。也正是因為此條規(guī)定，各地建設(shè)了很多二級以上的普通公路收費站。據(jù)2013年全國收費公路統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國一二級收費公路及獨立橋隧長達(dá)6.3萬公里（其中二級公路2.4萬公里），可以比較的是，而同期的收費高速公路也只有10萬公里。

高速公路收費站資料圖：新華社

2008年國家審計署對18個省收費公路進(jìn)行了專項審計，審計報告指出，“收費公路規(guī)模過大。除北京和上海外，‘十五’期間16個省（市）收費公路規(guī)模增加較快，新增二級以上公路的67％為收費公路，總里程達(dá)6.35萬公里。至2005年底，這16個省（市）二級以上公路總里程的54％是收費公路，其中云南省為92％，四川省為90％，黑龍江省為86％，重慶市為84％。條件稍好的二級以上公路幾乎都是收費公路，不符合國家關(guān)于‘公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅持非收費公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費公路’的指導(dǎo)原則，這種狀況實質(zhì)是將政府提供公共產(chǎn)品的一部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會和公眾”。

在“國道恢復(fù)收費”的討論中，一些論者提及到2008年燃油稅改革承諾的取消國道收費及養(yǎng)路費并入燃油稅，但查閱《國務(wù)院關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》，該通知確實提出了“逐步有序取消政府還貸二級公路收費……實施方案由國家發(fā)展改革委會同交通運輸部、財政部制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施”。

國家發(fā)改委隨后出臺的《實施方案》進(jìn)一步明確，“從2009年起到2012年年底前，東、中部地區(qū)逐步取消政府還貸二級公路收費，使全國政府還貸二級收費公路里程和收費站點總量減少約60％。西部地區(qū)是否取消政府還貸二級公路收費，由省（區(qū)、市）人民政府自主決定。”顯然，按照要求，中東部省份確實應(yīng)該在2012年前取消二級公路收費站，但西部地區(qū)仍然可以保留存量二級公路收費站。另外，根據(jù)2004年制定的《收費公路管理條例》，不能新增二級公路收費站，只有新建高速公路和一級公路可以設(shè)置收費站。據(jù)2021年的收費公路統(tǒng)計數(shù)據(jù)，二級收費還有7500公里，盡管相比2013年已經(jīng)下降了約69%。

新建的黃河大橋?qū)儆谝患壒罚瑹o論是法律法規(guī)，還是國家有關(guān)政策，從未規(guī)定不能新建一級收費公路。2008年有關(guān)養(yǎng)路費納入燃油稅的改革，僅僅提及逐步取消二級公路收費，可能考慮到養(yǎng)路費的收取標(biāo)準(zhǔn)并不能完全覆蓋養(yǎng)路成本。

此外，這也是考慮到服務(wù)水平與政府職能的差異。二級公路屬于開放式公路，大多為兩車道，服務(wù)水平相對較低，只能為駕駛?cè)颂峁┗就ㄐ蟹?wù)，《實施方案》有這樣的表述，“逐步有序取消政府還貸二級公路收費的目的是為了優(yōu)化收費公路結(jié)構(gòu)……逐步建立政府提供普遍服務(wù)的普通公路網(wǎng)絡(luò)”。相比之下，一級公路可根據(jù)需要控制出入口，至少為4車道甚至6車道以上公路，可以為駕駛?cè)颂峁└玫鸟{駛體驗，在一定程度上符合收費公路應(yīng)提供品質(zhì)化的效率服務(wù)的基本原則。