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公路還是市政道路？

黃河大橋收費(fèi)引起網(wǎng)友熱議，可能還涉及另外一個(gè)問題，那就是黃河大橋收費(fèi)對(duì)當(dāng)?shù)厥忻竦挠绊懗潭取Ｈ绻亲鳛楣罚芬话闶菫橥獾剀囕v過境或者是本地車輛進(jìn)出城市使用，那么對(duì)大部分市民影響并不會(huì)太大；如果是作為城市道路，那么相當(dāng)多部分則是本地車輛日常出行，影響程度會(huì)大得多。

從合法性看，作為公路收費(fèi)并沒有法律問題，作為城市道路，法律上是否可行呢？

根據(jù)《城市道路管理?xiàng)l例》第十九條，“市政工程行政主管部門對(duì)利用貸款或者集資建設(shè)的大型橋梁、隧道等，可以在一定期限內(nèi)向過往車輛收取通行費(fèi)，用于償還貸款或者集資款。”也就是說，這也是可以的。

但考慮到城市道路是以城市內(nèi)部日常通行為主，更多屬于公共服務(wù)，近年各地城市政府已經(jīng)普遍取消了原有的市政道路收費(fèi)站，此時(shí)新增城市道路收費(fèi)站與城市政府為市民提供公共服務(wù)的大趨勢(shì)顯然不符。

《項(xiàng)目實(shí)施方案》對(duì)黃河大橋的定性是“一級(jí)公路兼城市快速路”，也就是公路和城市道路功能兼具。從項(xiàng)目實(shí)施的目的看，《方案》提出新黃河大橋建設(shè)是為了打破濟(jì)南東西帶形格局、打造多中心組團(tuán)式空間格局，串聯(lián)南北兩岸城市中心、次中心，打造直接聯(lián)系通道，是濟(jì)南城市發(fā)展“北跨”戰(zhàn)略的重要通道，是實(shí)現(xiàn)濟(jì)南城市發(fā)展總體戰(zhàn)略的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)工程，是濟(jì)南中心城市跨越黃河向北發(fā)展的交通要道。顯然，這在很大程度上是為了城市發(fā)展的城市道路。

2023年9月28日拍攝的G104京嵐線濟(jì)南黃河公路大橋主橋新華社

黃河大橋收費(fèi)問題引發(fā)市民關(guān)注可能與此也有較大關(guān)系，一條城市關(guān)鍵道路收費(fèi)影響確實(shí)太大了。

山東省財(cái)政廳官網(wǎng)公開的《項(xiàng)目實(shí)施方案》中明確寫道：“2016年3月起，濟(jì)陽黃河大橋、建邦黃河大橋、濟(jì)南黃河公路大橋三座黃河大橋開始對(duì)魯A牌照的7座以下小客車免費(fèi)。本橋建成后，將參照上述三座黃河大橋免費(fèi)政策，對(duì)魯A牌照小汽車免費(fèi)。”《方案》還透露，“參考2021年9月濟(jì)南市人民政府與濟(jì)南城隧建設(shè)工程有限公司簽署的《濟(jì)南牌照車輛通行濟(jì)南黃河濟(jì)濼路隧道通行費(fèi)統(tǒng)一繳納協(xié)議書》，對(duì)協(xié)議約定范圍內(nèi)的車輛免費(fèi)通行產(chǎn)生的費(fèi)用由濟(jì)南市財(cái)政局統(tǒng)籌解決。”

也就是說，濟(jì)南市政府認(rèn)識(shí)到了新黃河大橋的雙重屬性，作為市政道路將影響本地市民出行的問題已經(jīng)納入考慮，但遺憾的是，如此重要的信息并沒有出現(xiàn)在新聞媒體報(bào)道之中，也沒有予以澄清。

嚴(yán)格控制是政策方向

“國(guó)道恢復(fù)收費(fèi)”之所以上了熱搜，網(wǎng)民最重要的是擔(dān)心普通公路收費(fèi)站會(huì)再次大行其道。

毋庸置疑，就普通公路而言，各地可以新建一級(jí)收費(fèi)公路，而且并不一定是國(guó)道，如新建省道一級(jí)收費(fèi)公路也是可以的，但這可能并不符合國(guó)家的政策方向。

《公路法》第五十八條規(guī)定：“國(guó)家允許依法設(shè)立收費(fèi)公路，同時(shí)對(duì)收費(fèi)公路的數(shù)量進(jìn)行控制”，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三條也同樣明確：“公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路。”可見，法律法規(guī)對(duì)此已經(jīng)明確，新增收費(fèi)公路應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制。但數(shù)量控制的要求并沒有可以量化的指標(biāo)，這可能需要未來由國(guó)家相關(guān)部門制定可以操作執(zhí)行的具體指標(biāo)。

交通部在2018年推出的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見稿中，更是明確提出，收費(fèi)公路只能是高速公路，也就是說，以后不能新增一級(jí)公路收費(fèi)，《條例》修訂完成后，網(wǎng)友們擔(dān)心的新增普通公路收費(fèi)站理論上將不會(huì)發(fā)生。

為防止一些地方變相增加二級(jí)收費(fèi)公路，交通運(yùn)輸部早在2009年1月就曾專門發(fā)出通知，要求各地切實(shí)規(guī)范和嚴(yán)格控制將取消收費(fèi)后的二級(jí)公路改建升級(jí)為一級(jí)公路繼續(xù)收費(fèi)，不是因?yàn)榻煌吭鲩L(zhǎng)需求的政府還貸二級(jí)公路，不得改建升級(jí)為一級(jí)公路繼續(xù)收費(fèi)。同時(shí)明確提出，各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門要從嚴(yán)控制新增收費(fèi)一級(jí)公路項(xiàng)目。事實(shí)上，如廣東省2018年提出了普通公路全部免費(fèi)的目標(biāo)，2021年的收費(fèi)統(tǒng)計(jì)顯示已經(jīng)沒有一級(jí)公路收費(fèi)站了。

就山東省來說，2021年的收費(fèi)統(tǒng)計(jì)顯示，一級(jí)收費(fèi)公路221.3公里，獨(dú)立橋梁隧道108.1公里，可以比較的是，2015年山東一級(jí)收費(fèi)公路里程曾經(jīng)高達(dá)2846公里，力度不可謂不大。但早在2013年，山東《省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》提出，將取消區(qū)域內(nèi)除高速公路外的干線公路及橋梁收費(fèi)，加快構(gòu)筑“一小時(shí)生活圈”。2019年，山東省交通廳又提出將逐步取消一級(jí)公路(含橋梁)收費(fèi)站點(diǎn)，三年內(nèi)將逐步取消政府還貸國(guó)省道普通路橋收費(fèi)站。

顯然，新增黃河大橋公路收費(fèi)站于法有據(jù)，但與上述規(guī)劃或者承諾似乎并不一致，這恐怕也是網(wǎng)友們?cè)嵅〔荒芎雎缘谋尘啊?

公路建設(shè)資金不足，維護(hù)管養(yǎng)資金更是緊張，這都是事實(shí)。交通部在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿中提出：“車輛通行費(fèi)收入無法滿足債務(wù)利息和養(yǎng)護(hù)管理支出需求的省份不得新建收費(fèi)公路，防止盲目投資建設(shè)，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路良性發(fā)展”。

原有的“貸款修路、收費(fèi)還貸”的模式可能已經(jīng)走到了末程，新建道路需要更加慎重。用者付費(fèi)與公共服務(wù)如何平衡，有限的財(cái)政資金如何優(yōu)先安排，這些都沒有簡(jiǎn)單的答案，未來的路需要全社會(huì)去探索，去尋找到更多的共識(shí)。

畢竟，天下并沒有免費(fèi)的午餐，良好的交通基礎(chǔ)設(shè)施是需要高成本的。

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