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【新中國成立70周年，國家的憲制實踐也走過了70個年頭，從《共同綱領》到“八二憲法”的第五次修正，中國的“根本大法”是如何變遷的，在政治生活中怎樣發揮作用？觀察者網就相關問題，采訪了華東師范大學法學院教授田雷。】

觀察者網：新中國建立前夕，《中國人民政治協商會議共同綱領》于1949年9月29日頒布，起到了臨時憲法的作用。建國者當時需要在最高的憲制層面解決哪些重大問題？

田雷教授：你問了一個好問題，而且表述相當精準——關于《共同綱領》，權威的論斷就是它“起著臨時憲法的作用”。恰恰也因為這個文辭上很有講究的提法，讓《共同綱領》的定性成為憲法學界近來的一個話題：它能否算作新中國的建國憲法，還是說只能擔當一部臨時的憲法，存續于某個制憲條件尚不具備的特定歷史階段，抑或是“起著臨時憲法的作用”，故此連臨時憲法都算不上。簡言之，《共同綱領》的名與實的問題，在我國憲法史的敘述中，構成了一個特別具有理論張力和闡釋空間的題目。某種意義上，《共同綱領》如何定位，就是我國憲法史之拼接和構造的第一顆扣子，這顆扣子怎么扣，對1949年之后的憲法發展如何講，是牽一發而動全身的。

圖片來源：百度百科

在此我們暫時避開關于這個理論問題的交鋒，以免被種種繁復的專業話語繞進去，若是用最樸素的語義來做簡要分析，那么這部憲制性的文件，它由中國人民政治協商會議制定并通過，自名為“共同綱領”，《共同綱領》序言里即載明“中國人民政治協商會議……制定以下的共同綱領”。我們就看這四個字：所謂“共同”，是指它是為全國人民也即這個新國家的主人所共有，故應為全國人民共同遵守之；而所謂“綱領”，它之區別于常規意義上的法律，就在于綱領的政治時態是一般將來時的，寫明了共同體的根本任務，宣誓了初心和歸宿。若是連接起來，我們不妨認為，正是綱領內所載明的目標和任務，讓全國人民得以“共同”起來，萬眾一心，為之而奮斗，即這個正在誕生的人民共和國的使命。

我想這也就是《共同綱領》在建國時刻所要解決的問題，老一輩權威學者的論斷，即“起著臨時憲法的作用”，所指的也是這層意思，《共同綱領》由序言領銜，到正文自總綱開始的7章60條，它的制定并通過就是在為這個新生的國家建章立制，它的文本就是毛澤東主席所說的“總章程”。

觀察者網：民國現代治理能力相當孱弱，新中國可謂是中國歷史上第一個真正的現代國家，《共同綱領》是否也體現了這一點？

田雷教授：《共同綱領》是為了新中國而制定的， 之所以為“新”，關鍵在人民成為了主人，“從此”站起來了，而人民政協之所以有權制定并通過《共同綱領》，則基于它“代表全國人民的意志”，這些在《共同綱領》的序言內都有記述。在歷史的長程中，相對于“立憲”這樣可以在特定時期完成的階段性任務，國家建設，也包括我們現在所講的國家治理體系和治理能力現代化，則是永遠在路上的事業，無法畢其功于一役。也就是說，《共同綱領》所標識的建國時刻，是對舊時代的終結，一去不復返的告別，而新社會新中國也同時誕生于這刻，就是你提問中所說的“第一個真正的現代國家”。

1949年之前的民國，若是用現代政治學中的國家定義和指標來判斷，是妥妥的 “弱國家”、“失敗國家”或者說“國將不國”，這個判斷當然是成立的。我們今天讀《共同綱領》，如前所言，無論在名義上再怎么糾纏于它是不是“建國憲法”，但就其內容而言，它確實承擔了建國大綱的歷史任務，從第一章總綱起，以下6章或可稱為分則，先后規定了政權機關、軍事制度、經濟政策、文化教育政策、民族政策、外交政策，相當全面地對接著現代國家建設的諸面向。就我個人而言，第五章“文化教育政策”讀起來很有意思，它所要追求的，顯然是為新社會新國家而塑造新人。如果進入到《共同綱領》的文本之內，則可以發現目前憲法學界太過沉浸于這部文件的定性問題，即它在制定或形成意義上能否算作“建國憲法”，相較而言，其具體條文在特定歷史階段的實施，尤其是在國家建設意義上的展開，卻甚少關注，這種研究現狀雖然不出意料，但確實非常可惜。

總結下我的觀點，就是建國（founding）是一個可以有也應該有具體日子的時刻，而國家建設（state-building）則永在進行時，是一種長時段的歷史進程。

觀察者網：“五四憲法”以《共同綱領》為基礎改定而來，新中國需要盡快制定一部正式的憲法，可以說是順理成章的。不過在短短數年間，國內外形勢發生了怎樣的變化，在實踐中對憲法的需求有了怎樣的認識？“五四憲法”與《共同綱領》有哪些主要差異，是如何回應這些變化與認識的？

田雷教授：“五四憲法”和《共同綱領》的關系，思考這個問題，沒有哪個文本能如“五四憲法”自己講的更權威，在它的序言中，“五四憲法”是這么自我陳述的，“這個憲法以……共同綱領為基礎，又是共同綱領的發展”，概括而言就是在繼承基礎上的繼續發展。兩方面缺一不可，《共同綱領》作為“五四憲法”的基礎，只要做個簡答的文本比對就一目了然，事實上，即便是我國現行的“八二憲法”，很多條款的規定都可以追溯至《共同綱領》；而“發展”體現在哪里，應該就是你題目中所說的“差異”了，之所以要發展，設身處地思考，當然就是整個國家正在進入新的歷史發展階段，而憲法作為國家的總章程就必須要表達出這種“新”。

五四憲法表決通過后，全體代表起立熱烈鼓掌。圖片來源：新華社

這個“新”，寫在人民共和國的第一部憲法中，歸根到底就是這部憲法的“社會主義”定性，這是《共同綱領》在文本上沒有宣告的。1954年6月14日，毛澤東主席在《關于中華人民共和國憲法草案》的報告中就指出：“我們的憲法草案，結合了原則性和靈活性。原則基本上是兩個：民主原則和社會主義原則。”而在當年年初杭州的憲法起草工作會上，毛主席也有類似的表述：“我們社會主義的憲法，一要堅持人民民主的原則，二要堅持社會主義的原則。”這么看來，“五四憲法”超越《共同綱領》的地方，它所鞏固的建國以來的“新勝利”，就是社會主義，如序言所宣告，它“反映了……廣大人民建設社會主義社會的共同愿望”。而之前的《共同綱領》，我們知道，它是“新民主主義即人民民主主義”的。

這背后的歷史我們都很清楚，不需要我在這里多言了，1949年建國后所開啟的過渡時期，如它的名字所示，是一個終將甚至即將過去的歷史階段，待社會主義改造的基本完成，“五四憲法”所指向的就是這個要建設的未來。

觀察者網：隨后幾部憲法的演變是比較頻繁的，無可回避與政治動蕩有關，最終穩定于“八二憲法”。您認為“八二憲法”的制定，吸取了之前的哪些經驗、教訓？

田雷教授：確實如此，“五四憲法”之后，我們還經歷了“七五”和“七八”兩部憲法，不過它們的存續時間都非常之短，最終匯聚到“八二憲法”，也就是說，從1975年到1982年，我們國家在短短8年時間內先后有三部憲法交替，從一般法理上說，憲法作為國家根本大法追求穩定性，這種文本的變動頻率“異乎尋常”，所折射出的是國家政治生活的巨變和歷史進程的轉折。至今為止，現行的“八二憲法”已經走過了37個年頭，基本覆蓋了改革開放的偉大四十年，又跨越到我們當下所處的“新時代”。

《人民日報》對七五憲法的報道，圖片來源：搜狐

“八二憲法”何以擺脫前三部憲法的命運，實現了憲法在文本上應該做到的穩定性，歸根到底卻不在這部憲法文本或邏輯上的周延，成功的關鍵在于“八二憲法”所出生并成長于其中的“土壤”。從憲法學理上說，共和國這四部憲法的命運，很好地驗證了政治和憲法之間的關系。憲法學者經常希望可以劃出楚河漢界，區別出什么是憲法的，什么是政治的，規范憲法學的一個重要思路就是要讓憲法遠離政治，但這種學理上的預設本身就存在問題，甚至可以說是一個大寫的誤會，自現代政治世界有了成文憲法這個東西，政治就決定并且包圍著憲法，而不是相反。所以說，“八二憲法”的穩定性，根源于自1978年以來我們國家政治生活的穩定，改革開放四十年一以貫之，新時代繼往開來，既然政治生活中那些最根本的東西沒有變，憲法自然也不需要多變和大變。

說到此，我想引用鄧小平同志在1978年十一屆三中全會報告中那段話，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”，小平同志這段話現在成為偉人格言，變成了很多人寫文章時為追求政治正確而引用的萬能金句，但這種泛泛而談，恰恰就把這個政治判斷所蘊含的真正力量給含糊過去了。說到底，這句話實際上體現了最高領導人的根本法思維：國家的改革開放必須把“根”留住，摸著石頭過河并不是放飛自我，它必定是在四項基本原則得到堅持這個前提下的改革和開放，憲法文本在此就是對政治底線的設定，它的運轉機制是“尋常看不見，偶爾露崢嶸”的，“八二憲法”第一條開宗明義規定了國家的“社會主義”屬性，任何“改革”，只要突破這一條，就會走上改旗易幟的邪路，就會啟動我們政治體所內含的護憲機制。在“八二憲法”所構建的政治秩序中，合憲性審查要做什么，首先就是要擔當起社會主義制度的守護。