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二、中央決策是如何未煉成的

1.工作組湖區行

1980年秋，微山湖地區糾紛再起，兩省基層社隊因爭奪湖產屢發械斗，先后導致雙方4名社員死亡。微山湖問題雖然談不上“大”，但是人命關天，性質上又屬于省際問題，雙方基層政府在械斗發生后又不免展開一輪“電報戰”，終于國務院在10月下旬派出工作組趕赴湖區。工作組由民政部、水利部官員組成，此次湖區行旨在調研兩個既彼此獨立又相互關聯的題目，首先是邊界糾紛及劃界問題，其次是水利沖突及水利工程統管的問題。

淮河流域是一個“大雨大災、小雨小災、無雨旱災”的區域，蘇魯兩省在微山湖地區“澇時行洪、旱時爭水”。沛縣的西鄰豐縣曾因山東省在湖區筑壩建閘，兩年內“向上級發電報121次，開支電報費用1736元，書面報告13次”，這是旱時爭水。而山東省也有領導講過：“南四湖的根本矛盾，是沒有排水出路”，同時曾有官員在寫給省委的報告中指出，如果山東省無法統管微山湖，那么就是“有上口無下口，只進不出，屁股門被人掌握”，這個形象的比喻講的是澇時行洪的問題。

國務院工作組下到湖區現場，聽到了蘇魯兩省匯報的5個劃界方案。

江蘇方有兩個方案，大方案是要恢復沛縣的原縣制，將湖東原屬沛縣的夏鎮區，以及昭陽湖、微山湖的大部分湖面劃回沛縣，基層官員在匯報時開始挑戰作為微山縣立縣之本的1953年協議：“盡管我們努力執行協議，但實踐證明總是行不通，其原因就在于行政區劃不合理，協議本身有問題。”

但公允地說，大方案只是江蘇方的談判策略，供中央裁決時可以“讓步”至小方案，即以湖內南北走向的深水河衛河為界，河西歸江蘇，河東歸山東。但無論大方案還是小方案，都要求改變1953年以來山東省統管微山湖的現狀。

山東方則提出了三個方案，大方案是把江蘇省在南四湖流域的豐縣、沛縣劃歸山東省，中方案是以微山湖西的蘇北大堤為界，小方案是把江蘇省沿湖第一排村莊劃歸山東省。山東方的這三個方案由大至小一字排開，同樣意在突破1953年協議內的“以湖田為界”，而將微山湖變為完全封閉在山東省界以內的內湖。

分析上述的5個方案，雙方的大方案更像是談判策略，為的是在協商或裁決時留下讓步的空間，但即便雙方的小方案之間仍有相當的差距，而且都是對1953年協議的突破，因此中央政府如要裁決，首先涉及如何對待1953年兩省協議，以及政務院批復的問題，其次就是要在兩省的零和游戲格局內“動手術”，勢必有一方要“割肉”。

微山湖區位示意圖

2.民政、水利兩部報告及其方案

1980年11月24日，民政部、水利部聯合向國務院提交了微山湖問題的書面報告。工作組的方案沒有照搬蘇魯兩方的方案，但以湖中心線為界更接近江蘇方以衛河為界的小方案(衛河是微山湖內南北流向的深水河，在湖中心線以東，因此以湖中心線為界會留給山東省更多的湖面)。

如果該方案由國務院所轉批，微山湖自湖腰二級壩以下的湖面就將由兩省各管一半，這是堅守統管湖面的山東方不可能接受的。因此兩部報告在最后特別建議：“為了盡早解決蘇、魯兩省南四湖邊界糾紛，建議趁省長會議之便，請兩位副總理召集兩省負責同志協商處理。”

12月初，由楊靜仁副總理主持，民政部和水利部參加，分別背靠背地就兩部方案征求意見。江蘇省是此方案的受益方，因此江蘇省委的意見“基本上”同意兩部方案。而山東省堅持本方的中方案(蘇北大堤為界)或小方案(劃入江蘇湖西地區沿湖第一排村莊)。此次兩省背靠背的意見聽取，暫時擱置了以湖中心線劃界的兩部方案。楊靜仁副總理在背靠背匯報結束時就講：“看來分歧很大，定不下來。”

3.徐州會議：水利可統管，劃界未定案

兩部方案并未擱置太久，1981年9月，楊靜仁副總理在徐州主持召開兩省會議。徐州會議有兩個議程，首先是審議水利部建議南四湖流域水利統管的報告，其次就是審議民政、水利兩部所擬的蘇魯兩省在微山湖地區的劃界方案。

這兩項議程從一開始就關聯在一起，民政部的一位副部長在去年底就兩部劃界方案征求意見時就透露：“錢正英同志說，國外的邊界在河道湖泊水中以中心線，在陸地以分水嶺劃界，所以這次提了這個意見。”

水利部部長錢正英是新中國第一代治淮人，1981年6月，她重返淮委在講話中指出：“治淮必須做到統一規劃、統一計劃、統一管理、統一政策，必須要有這四個統一。”而水利部接著在8月11日向國務院提交《關于對南四湖和沂沭河水利工程進行統一管理的請示》，報告指出，“二十多年來，蘇魯兩省邊界附近的南四湖和沂沭河地區，水利矛盾不斷發生”，建議“在治淮委員會領導下成立沂沭泗水利工程管理局”，“統一規劃，統一計劃，統一管理”。

對于此方案，江蘇省是受益方，因為統管意味著微山湖的水利工程管理將由山東省移交給中央直屬機構，因此江蘇省表態支持水利統管。而山東省面對著統管方案，卻是有苦說不出的，只能表示“原則上的同意”。山東省歷來主張微山湖要統管，因此沒有只有山東省的統管，而否定中央政府統管的道理。徐州會議結束未到一月，國務院就將水利部的統管報告轉批蘇魯豫皖四省，水利統管正式定案。

第二個議程就是要再度審議去年底曾因山東省的反對而被擱置的兩部報告。8月8日，徐州會議召開前一月，民政部、水利部又聯合向國務院行文《關于蘇魯兩省微山湖地區劃界方案的報告》。報告指出，1953年的“以湖田為界”“使得水面和陸面分開”，“隱藏了許多矛盾”，因此應“適當調整邊界”，“下級湖大體上以湖中心線為界，以西歸江蘇，以東歸山東”。報告最后特別指出：“這個劃界方案，山東劃出的面積大，需要做好山東省的工作。”

對此方案，受益的江蘇方表示“基本同意”，而需要割肉的山東方則重申微山湖要統管，論證了本方以蘇北大堤為界或將沿湖第一排村莊劃入山東省的方案。兩部方案再次面對著江蘇同意、山東反對的局面。

楊靜仁的講話結束了徐州會議，在談到水利統管的方案時，楊副總理表示：“我們回去后準備盡快將水利統管的文件批轉下來，付諸實施”，而在談到兩部的劃界方案問題時，楊副總理卻說：“這是大問題，我不能定。我只能帶回去研究，讓我批，會犯錯誤的”，并且在會議結束前要求收回印發的兩部文件，以防擴散。徐州會議后，江蘇省曾向國務院發出電報：“揚湯止沸，不如釜底抽薪，為了從根本上解決爭議，要從速劃界”，但兩部方案雖經十月懷胎之苦，最終卻還是難產。