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【文/田雷】

微山湖，又稱南四湖，位于山東、江蘇兩省的交界，由北向南分別由南陽、獨山、昭陽、微山四湖連接而成。抗日戰爭期間，這里曾是八路軍蘇魯支隊沿鐵道線打擊日本侵略者的游擊戰場，新中國成立后，小說《鐵道游擊隊》及同名電影在20世紀50年代出版發行，電影插曲更是傳唱至今：“西邊的太陽快要落山了，微山湖上靜悄悄，彈起我心愛的土琵琶，唱起那動聽的歌謠。”

但自1959年開始，微山湖地區卻失去了漁歌唱晚的安靜景象，數十年中，山東、江蘇兩省在微山湖地區的省界糾紛及附著在邊界糾紛上的湖田湖產、水利和礦產資源的糾紛，曾一度打破湖區和諧的畫面。

新中國的頭三十年，各地方政府保持著社會主義大家庭內的手足情誼，持續性的省際邊界糾紛并不多見。省際邊界糾紛是在改革開放后逐漸抬頭的，也是在此背景下，國務院在1981年出臺并于1989年修訂《行政區域邊界爭議處理辦法》，1995年啟動全國勘界工程，七年后出版了有“千年第一圖”之稱的《中華人民共和國行政區劃圖》。應當交代的是，此次全國勘界最終遺留三處省界未能勘定，其中之一就是蘇魯兩省在微山湖地區的區劃界線，“因特殊原因尚未勘定……為權益畫法”。

《鐵道游擊隊》資料圖

本書所說的微山湖問題，指山東、江蘇兩省在微山湖地區的邊界糾紛，也包括中央政府對這場省際糾紛的調處。這場糾紛從1959年開始，2000年前后始得結束，其中又以1980年至1985年沖突最激烈，傷亡人員最多，解決規格也最高。

作為中國憲制的研究案例，微山湖問題在方法上有兩點創新意義。首先，微山湖問題雖小，卻是一只可供研究解剖的“麻雀”。糾紛通常起因于最基層的社隊村民，但由于矛盾發生在兩省間，再小的問題也是省際問題，需要提交或等待中央政府的調處，微山湖的案例包括了從中央到地方各級政府的參與。

同時，這場糾紛數十年來不斷擴展，其解決需要多個職能口的聯合工作，不僅有民政、水利和農業部門，還有公安、財政、稅務和交通等部門，微山湖問題形成了一種治理上的“多頭體制”。

其次，但也更重要的是，微山湖的案例是一只“黑天鵝”，現有解釋中國政治的理論范式在它面前往往顯得貧乏無力。理論上，微山湖問題應當不難解決，但現實卻是微山湖在地方政府文件內被稱為“難死湖”（南四湖）。

在一個中央集權的單一制國家內，省與省之間發生邊界糾紛，“官司”打到北京，請求中央就兩造間的糾紛進行裁決以定紛止爭，糾紛最激烈時，雙方通常是“千方百計上京城”，并未出現封鎖信息、欺下瞞上的政府間共謀。從法律形式上看，微山湖問題是一個統一國家內的省際問題，中央政府有權根據自己的意志裁判地方政府間的糾紛，而地方政府則有義務執行中央的裁決，否則“國將不國”。

微山湖的案例可以表明，對于地方間糾紛這種“細事”，中央政府通常是“不告不理”的，而在調處糾紛時，主要不是由中央進行單方面的依法裁決，而是要進行情理法并重的調解，調解的關鍵正如民政部部長崔乃夫所言：“總要雙方照顧，過得去針也要過得去線才行。”

在調解過程中，中央的決斷通常是備而不用的，是用來激勵或督導地方形成共識的手段，但在例外情況內，中央也會決斷，而決斷權的依據與其說是科層制內的等級關系，不如說是政黨—國家體制內的組織手段，這也是崔乃夫在調處微山湖糾紛時所說的“尚方寶劍”。

中央集權的簡約治理希望表達兩個并行不悖的主題，首先，中華人民共和國是一個中央集權的單一制國家，這既有形式法律的明文規定，同時也體現著國家建設進程中的法律表達功能，即白魯恂所說的“主權需要劇場式的表演”，而政黨—國家體制的紀律和組織人事手段，則是中央在必要時得以集權的制度保障。

其次，簡約治理意味著：(1)中央雖集權但并非事必躬親，而是要發揮“兩個積極性”，將日常性的“細事”交由地方政府進行管理；(2)回應式的不告不理，以司法方式去處理微山湖糾紛這種省際問題；(3)調解式的，即上述的“共識型的向下分權”，力求將矛盾解決在基層。

一、微山湖問題：必要的背景交待

微山湖的故事要從1953年講起。新中國成立前，微山湖是山東、江蘇兩省的界湖，由兩省沿湖的八個縣分管，北部的南陽、獨山兩湖屬于山東省，而南部的昭陽、微山兩湖大部隸屬江蘇省。當地人說，微山湖“日出斗金”，是一個“萬民求食”的地方。

根據蘇魯兩省1953年協議，兩省“具體界線：基本上以湖田為界”，山東省政府在設立微山縣的政府令中也規定：“微山縣與江蘇省沛縣、銅北之間的界線：基本上以湖田為界。”微山縣建立后，微山湖的湖面由山東省統管，但南部兩湖的西岸土地卻主要由江蘇管轄，湖面及湖面以東由山東管轄。

微山湖的糾紛始于1959年，由于兩省在湖區的邊界走向遲遲無法劃定，也并發了多種利益的爭奪。通常說來，湖區群眾關心的是湖田湖產，地方政府看重的是邊界及水利問題，在改革開放后，又發展到對湖區煤炭資源、交通和稅費收入的爭奪。雖然微山湖問題是復雜的，在不同時期有不同的重點和表現，但歸根到底是蘇魯兩省在微山湖地區的邊界糾紛。

如果承認上述的1953年協議，省界問題就取決于如何解釋協議規定的“以湖田為界”。但以湖田為界，湖田會隨著湖水位的漲落而變動，因此只能形成一條動態的邊界線，當地人說“山東管湖面，江蘇管湖底；有水山東管水，無水江蘇種田”。

而且，以湖田為界的規則也未定義什么是湖田及湖田屬于誰，山東省在糾紛初期的一份內部報告就講出這個道理：“湖田是面，有四邊，有東、西兩線；東線為界，田在沛縣，西線為界，田在微山。”在歷次糾紛的調處過程中，蘇魯兩方就對“以湖田為界”提出了有理有據但卻相互沖突的解釋。

在進入改革開放時代后，以湖田為界的規則逐漸成為老黃歷，糾紛雙方均開始尋求對此規則本身的挑戰和突破，重新劃界。蘇魯兩省在微山湖區的劃界主張，雖然因談判策略的需要往往提出五花八門的方案，但歸根到底，江蘇方希望恢復傳統的分治格局，兩省對界湖可以利益均沾，而山東方則希望可以將微山湖完全統管起來，使之成為山東省的內湖。