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四、中央集權的簡約治理

1.中央集權的權力結構

微山湖的案例，看起來反映的是中央政府的“軟弱無力”。萬里副總理曾講過：“微山湖爭議問題長期沒有解決……首先是國務院沒有采取斷然措施，是軟弱無力的表現?！碧锛o云副總理也有類似的表述。如果我們對比中央調處的實踐和中央文件的話語，似乎更能洞察出中央政府的軟弱。

但正如黃宗智所指出的，法律的形式表達不僅是一種話語，其本身也是一種現實，一種與客觀性現實相對的表達性現實，因此我們的探索不僅要聽其言，觀其行，更重要的是要考察言與行或說與做之間的復雜關系。正因此，“軟弱無力”的話語表達并不足以否定中國的中央集權政體，卻能啟發研究者，中國的中央集權并非主流理論所想象的集權模式，而是另一種有中國特色的中央集權。

首先，每當中央強調“全國一盤棋”，反而更可能是地方主義抬頭的時候，微山湖的故事正可表明，凡是中央自我批判“軟弱無力”時，反而是要重拳出擊的決斷時刻，因此真正建立面向實踐的理論敘述，不是簡單地以客觀性現實去否定表達性現實，而是要綜合兩者成其一統。

其次，中央三個文件并未讓微山湖問題藥到病除，但政策在實效上的成或敗與政權結構的集權或分權，在邏輯上是兩個不同的問題。中央調處微山湖問題的決策過程，所采取的是共識型的調解模式，來自省級政府的反對意見通常可以擱置中央的決策。但同樣不能否認的是，中央作為主權者始終保留著“決斷”的權力，而且11號文件的出臺過程即可表明，中央政府如決定要決斷，是不以地方意志為轉移的。

事實上，正是有這么個兼具能力和意志的中央，才使得微山湖問題始終維持為一個省際問題，而沒有惡化為局部性的“內部戰爭”。

再次，中央之所以始終保持其決斷權，一方面不可脫離現代民族國家在法律形式上的科層制結構，另一方面也更為重要的要歸功于中國的政黨—國家體制。田紀云副總理在傳達11號文件時就曾講過：“對于‘通知’不再討論了，因為已經征求過多次意見。兩省和有關市、縣如仍有意見，可以提、可以保留、也可以上書，但必須按‘通知’辦，行動上不能違背。這要用黨性來保證，要提高到是否和中央在政治上保持一致的高度來看待。”

由此可見，中央在將地方意見統一到中央政策上時，所用的資源并不是形式法律的論證(國法)，而是中國共產黨的領導、組織和紀律體制，也就是田紀云所說的“要用黨性來保證”。而在兩省落實11號文件遲遲未見進展之際，崔乃夫部長也曾請出他的“尚方寶劍”，要求兩省基層政府限時達成協議，否則就將主要干部對調乃至撤職，這也是基于“黨管干部”的政黨—國家組織體制。

2.簡約治理的日常模式

既然是中央集權，既然保留著決斷權，既然在必要時可以動用黨紀和組織手段的規訓，為什么中央會表現得如此“軟弱無力”，為什么在可單方面裁決的前提下卻要協調和協商呢？微山湖問題是可以用科層制內的行政手段去解決的行政問題，但為什么卻在日常治理中轉化為由中央作為調解人介入的“司法問題”，為什么微山湖的治理實踐會出現行政問題司法化、司法問題調解化的現象呢？

如果進行由表及里的分析，原因在于在中央集權的政體結構下，在中央地方關系的縱向分權領域內，日常所實踐的卻是一種新的“簡約治理”。

首先是中央集權政體系統內地方的結構功能。根據通常的理論敘述，中央集權之下實際上是無“地方”可言的，地方政府只不過是政治中樞延伸到四方的“觸角”，它在法律形式上沒有也不應有自己獨立的意志，所要做的僅限于忠實執行中央所下發的指令，至多在一定限度內具有因地制宜式的變通執行權。

與此理論敘述形成對比的是，中國政治向來都有諸如“政令不出中南?！贝祟惖碾y題，而在前述的理論范式內，此類現象都被認為是集權政體在現實中的“衰變”。但微山湖的案例卻告訴我們，地方在中國政治系統內是一種雙頭機制，一頭由上至下地代表中央的意志，另一頭由下至上地代表轄區利益。

大多數情形內，地方政治的雙重代表可以實現和諧共存，但微山湖案例的特殊性就在于這種雙重代表發生了非此即彼的斷裂。1985年初，民政部官員下到湖區檢查中央文件的落實進度，沛縣縣長在匯報時就講道：“不是我叫苦，你看我這個縣官有多難當，上面有中央文件我要執行，下面有群眾利益不能違背。”

這句話生動地展示出地方政府在政治系統內的雙重代表性，即便是中央文件當前，地方政府仍可用地方利益的話語修辭進行“軟性”抵制，在此次談話中，沛縣縣長在回應民政部官員的裁決建議時講道：“萬里同志說，國務院的權威再大，也不能損害群眾利益。”

正是因為微山湖的案例最大限度地收緊了兩個方向上的張力，我們才能清晰地看到這種雙重代表性。萬里副總理在1986年也曾講過：“我不認為部門和地方不應該重視和講求本部門、本地方的利害得失。這是他們肩負的一種責任。”

其次，政策在形成時應考慮執行的成本，在中國的多級政府體制內，簡約治理以調解手段去建構共識，而不是以命令強制手段解決科層制內的行政問題，這或許會增加決策的成本，但同時也在降低政策落實的成本。

崔乃夫曾講過：“為什么采取協商的辦法不拍板？擔心拍板有問題，最后沒有辦法也要拍板?！倍鵀槭裁粗醒氲呐陌鍟坝袉栴}”，問題往往出在“執行”上。中國是一個區域差異極大的共同體，中央政策有時會出現一種“上通下不通”的局面，導致行政資源都消耗在不斷出現的“遺留問題”的后續解決上。簡約治理運用司法調解的技藝，也是因為共識型的決策更能得到忠實、便利和有效的執行。

微山湖的案例可以表明，民主集中制及兩個積極性的憲法原則正在中央與地方關系的領域內實踐著。但民主如何可能集中，兩個積極性如何可以相得益彰，而不會陷入“一抓就死、一放就亂”的循環，就要回到簡約治理中所包括的“商量辦事”的工作作風。

毛澤東在《論十大關系》中就曾指出：“黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令。在這方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有關的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令?！?

回顧前文所講述的微山湖故事，對比1981年的水利統管方案和兩部劃界方案的不同命運，以及1984年11號文件的決策過程，商量辦事可以說是在中央集權下進行簡約治理的基本方式。從1980年國務院工作組初赴湖區到1984年的11號文件，中央政府反復多次征求蘇魯兩省的意見，而兩省也反復多次以各種途徑上報本方意見，關于微山湖問題的決策信息在中央與地方之間反復交流著，中央下命令需要和地方商量，也就意味著中央的命令通常需要地方的同意，而地方的否決也會擱置中央原定的議程。

但簡約治理還是在中央集權下的治理，因此中央政府在必要情況下的決斷就構成了對地方政府的否定之否定，而且一旦生成決議，決策階段的暢所欲言就要讓位于執行過程中的令行禁止。就此而言，雖然以上的討論區分了中央集權和簡約治理，但它們在實踐中卻是相輔相成的。

這里講述的微山湖故事，是一個不斷暴露現有理論之局限的案例，而中央集權的簡約治理，在現有理論的系統內，也是一個包含著理論緊張的表述：既然是中央集權，為何又要簡約治理，反過來說，簡約治理為什么還能保持著中央集權。

微山湖的案例卻正可說明，在理論層面充斥著緊張的元素，在實踐中恰恰是相互交融的。而我也深信，只有這種本身內含張力的理論模式，才能忠實地反映微山湖故事這個不尋常的案例，同時表明現有的框架性理論敘述有其適用限度，就此而言，微山湖的故事到此結束，眼下的微山湖區早已恢復往日的平靜，但面向中國實踐的理論探索卻是永無止境的。

（本文摘編自《繼往以為序章：中國憲法的制度展開》中《微山湖上靜悄悄？——論中央集權的簡約治理》一節，部分內容有所刪減。）

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