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【文/觀察者網 李澤西】

在過去的幾十年內，各地采納“要致富、先修路”的邏輯，一磚一瓦地實現了“基建狂魔”。

然而，世上沒有免費的午餐；為了建造出現代化的中國，各地政府直接或間接欠下的債務，已經成了社會各界所關注的一個焦點。三年疫情對財政收入和開支的影響，也在一定程度上加劇了問題的嚴峻性；但是疫情后的經濟復蘇中，卻又少不了地方政府的經濟刺激措施。

地方政府債務問題到底多嚴重？地方政府應如何權衡控制債務和發展經濟的目標？這一問題又如何從根本上破解？

每人負債10萬元

單看正式的債務數據，中國地方債務問題似乎較為溫和。財政部1月29日公布的數據顯示，截至2022年12月，全國地方政府債務余額為35.1萬億元，而2022年全國生產總值已經達到了121萬億。盡管地方債務規模在過去一年間增長了15%，不過仍然控制在全國人大批準的限額之內。

提到“地方債務問題”，行業最關注的并不是政府債務，而是城投公司的債務。城投公司是城市建設投資公司的簡稱，由各大城市政府成立的投融資平臺，普遍采用“出售國有財產，投資基礎設施建設”的模式，承擔政府提供公共服務的一些重要功能，也因此被視為與當地政府密切相關。

不過，投資帶來現金回報的速度往往不及舉債速度，久而久之，城投債務規模日益龐大成了全國性的問題。中國城市規劃學會副理事長趙燕菁告訴觀察者網，1994年的推出的分稅制使得地方政府幾乎承擔當地的一切基建義務，卻只獲得其努力間接促成的部分稅收，這一責任和收益的不匹配是當下地方債務問題的關鍵所在。

就城投債務具體規模，由于缺乏統一數據，因此眾說紛紜。較為具有代表性的是粵開證券的測算，估計2021年全國城投債余額超44萬億。此外，拖欠工程款、非正式債權債務等因素構成的隱性債務規模也非常可觀；據IMF估計，中國地方政府隱性債務占比GDP比重在40%上下，即大約48萬億。綜合來看，廣義的地方債務規模實際上就很有可能超過了全國生產總值，每一個人肩負的地方債務平均接近10萬元。

債務規模，本身也不是衡量負債時唯一要考慮的問題。美國聯邦政府債務規模年年擴大，日本政府債務規模更是常年超200%；但由于持續的低利率，兩國財政并沒有迫切的危機。據萬德咨詢統計，中國地方政府2022年上半年債權利率大約為3%，全年支付的利息達1.1萬億元。此外，城投債利率約為4%，意味著城投債2022年需支付的利息約為1.8萬億元。當然，鑒于城投本應有自己獨立的收入來源，兩者不宜混為一談；不過，在房地產行業不景氣的情況下，如果地方政府需要為城投公司兜底，那這筆利息可是筆不菲的金額。

2022年1-7月各類基建債務融資來源利率（資料來源：萬德咨詢）

與此同時，2022年，由于各地刺激經濟的減稅政策，地方一般公共預算本級收入同比下降2.1%，為10.9萬億元，扣除留抵退稅因素后增長5.9%。因此，地方政府每年平均需要將至少10%收入用于償債，如果也需要為城投債兜底，該比例可能升至接近30%；這還是假設隱形債務沒有利息，而許多隱形債務的利率實際上比城投債利率還要高很多，因地、因事截然不同，難以直接估算。

財政部從2019年起對各地隱性債務和法定限額內政府債務的風險情況進行評估，分成紅（債務率>=300%）、橙（200=<債務率<300%）、黃（120=<債務率<200%）、綠（債務率<120%）4個等級（注：債務率是地方政府債務余額加上隱性債務，除以綜合收入），以幫助國家制定更有針對性的債務管控政策，不過并未公布相關數據；“紅色”地區不被允許進一步舉債，不“綠”的地區也受一定的舉債限制。據廣發證券不完全測算，2021年有9個省份處于債務“紅色”區間，僅西藏和上海處于“綠色”范圍。

測算顯示，債務問題對窮富、城鄉、東西地區皆有影響，不過北方大部地區受的影響相對輕微；有分析指出，這并不一定意味著北方管理財政的能力更好，而可能反映北方部分地區融資渠道更為有限。

274個地級市2021年債務率（圖源：廣發證券）

美國聯邦政府的境遇，表明大量債務的存在本身就是風險。習慣了常年的低利率后，美聯儲過去一年間的迅速加息將美國從昏睡中喚醒。僅僅在2022年間，當美國政府大手筆開支的主要階段已經過去，美國政府每年利息開支從6000億美元激增至8500億美元；這一突變也被認為是美國兩黨就債務上限爆發爭議的一個關鍵導火索。

不過，趙燕菁認為，對于債務用本幣結算的國家——如中國、美國、日本等國——中央銀行可以介入兜底，將債務轉到央行的賬面上，可有效避免其他國家可能出現的破產情況。

越沒有可投資的項目，政府越投資

有說法稱，債務是前人在來者頭上懸掛的達摩克利斯劍。但是，我們不能因噎廢食，為了國家的經濟復蘇和持續發展，該開展的投資還是應該開展。在1月18日國家發改委例行新聞發布會上，發改委固定資產投資司司長羅國三表示，目前我國總儲蓄率仍然較高，必須準確把握投資方向，拓展有效投資空間。問題就是，“有效投資”何處尋？

投資基建的基本邏輯是希望短期內創造就業、刺激當地經濟，同時長期抬高當地的生產力、從而增加政府的財政收入、緩解債務壓力，以及增加政府資產的價值，從而增加城投的收入額，降低未來對舉債措施的依賴。