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金融體制問題：黨管金融一大障礙還是“二分法”思維

中國經濟出現的一個重要問題是金融與實體經濟之間出現脫節趨勢。如果金融體系陷入自我循環，那么實施擴張性宏觀經濟政策的效果就會大打折扣，因為政策當局將無法保證資金流入工業。我們需要簡要理解這個問題的來龍去脈。

在計劃經濟年代，中國能夠集聚和配置社會資金的“金融中介”只有財政部和人民銀行，且有“大財政、小銀行”之說。由于計劃體制幾乎取消了信用的作用，所以財政和銀行的資金來源主要依靠工業企業的利潤上繳和居民的儲蓄，資金的投資方向也比較單一（主要是工業建設）。

改革開放后，國家針對計劃體制對金融活動統得過死的問題，逐步放開金融中介機構參與市場活動的限制，但對金融機構的背景保持嚴格的審查（如主要的商業銀行、投資銀行、信托都是國家控股）。當時的金融改革方案與國有企業改革高度相關，主要目的是以資金的有償使用代替無償撥款。

圍繞著改革國家資金管理體制的主線，央行從財政部中獨立出來，各類金融中介機構快速成長，信用的作用大大加強。但是，國家保持對這些金融機構的控制，沒有貿然讓市場占主導地位。

相比之下，國家對于金融機構的投資行為則放松很多。從那時起，國家就將越來越多的社會投資職能交給資本市場，資本市場逐漸成為連接企業和社會資金的通道。

直到中國經濟在21世紀初進入高增長后，中國金融體系的運轉都主要圍繞著工業體系的發展。第一，國家保留了對工業直接投資的渠道，如成立中國人民建設銀行就是為了承接原來的國家基本建設投資，成立國家開發銀行是為了給國家重大項目提供長期貸款。此外，從“五五”期間就開始實施的設備更新改造貸款的政策也是由國家預算引導、銀行信貸支持的工業投資。

第二，資本市場的發展其實是相對緩慢的，早期各種金融產品和市場上發行的股票不多，居民對于銀行儲蓄以外的金融投資也很陌生，這是金融資本主要流向工業體系的一個客觀原因。盡管資本市場的閘門剛一打開，金融的投機性就隨之顯現，但金融機構的豐富和信用的恢復對中國工業體系的發展產生了積極影響，如對市場主體貸款限制的放開使得計劃外的經濟主體可以參與到經濟建設當中，而國有企業在撥款減少的情況下仍可以申請到貸款以求發展。

2008年全球金融危機之后，中國金融體系表現出越來越強的“獨立性”。例如，當美國等資本主義國家開始反思自己的金融體系的缺陷時，中國金融部門卻認為自己開放程度還不夠，需要繼續往金融自由化的方向推進，央行獨立、開放資本賬戶等呼聲也越來越強大。

2013年是一個轉折點，“二分法”思維的輿論通過把中國工業體系“污名化”，也把國家控制的投資“妖魔化”。既然“投資驅動”、“粗放發展”的工業體系已經“產能過剩”，于是被“二分法”思維俘獲的政策思路就以“不刺激”為名，轉向實施緊縮政策，以消化“四萬億”貨幣“大水漫灌”的影響。

同時，對于全社會融資和投資的需要，政策轉向通過市場化改革（包括取消行政審批和國有企業、金融、財政等方面的改革）來盤活貨幣信貸存量，由市場的資源配置引導資金流向效率最高的經濟活動。

“二分法”思維影響了新一輪的金融改革。從2013年起，相關政策出臺的節奏明顯加快，其內容包括建立多層次資本市場，進一步豐富市場選擇，放松監管力度、鼓勵混業經營，利率市場化，民營銀行放開審批，發展互聯網金融（包括后來變得臭名昭著的P2P平臺），以及金融國際化（陸續成立10個自由貿易試驗區）。

這些被民間稱為“金融自由化”的措施改變了1997年以來國家定下的“分業經營”的金融政策基調，在最后一塊讓歷任國家領導都猶疑是否放開的金融領域啟動了改革。在金融機構方面國家退出的更多，并且逐步放開了外資持股的限制，能夠在中國國內社會上融資的金融中介機構數量更多、背景更加復雜，甚至有建議向國外金融機構開放中國的居民儲蓄。

社會投資方面，在政府監管放松和金融機構投機性的驅使下，金融產品的增長非常迅速，各類金融衍生品更是得到蓬勃發展，成為金融投資追逐的熱點。這些變化終于使日益膨脹的中國金融體系不必再“被迫”向實體經濟投資，只是依靠買賣自己的金融產品就可以完成商業閉環。于是，金融體系開始俘獲宏觀經濟政策，無論是社會資金還是政府投資都越來越難以進入實體經濟。

今天，中國重振經濟增長的關鍵是重振工業，而重振工業需要保證資金能夠流入工業。但是，國家對金融中介機構的控制和金融產品的衍生監管已經放松到可以討論誰在掌握調配社會財富權力的程度，而受控于國家政策的工業投資渠道也已經逐漸消失。

這里需要指出，金融資本與工業資本的運行邏輯之間是有矛盾的。金融資本永遠要賺快錢、賺大錢并具有高流動性，而工業資本的增值則需要長期累積性的改進和研發，而且一旦以固定資本的形式投入就基本上變成“沉沒”資本。因此，一旦金融徹底自由化，經濟運行就會朝著不利于工業發展的方向演變。

很容易理解，為什么美國經濟的金融化與制造業的衰落其實是同一個過程的兩面，為什么具有一百多年歷史的波音飛機公司也會在最近幾年出現產品質量問題。

2023年3月，中央金融委員會的成立。如果堅持金融服務實體經濟的原則，那就需要國家在金融體系和工業體系之上進行協調。守住金融風險的底線不僅在于被動的防御（加強監管），更意味著國家需要主動出擊，一是國家堅持主導調配社會財富和信用的權力，二是國家有意識和能力抵消金融資本市場的投機性，保證生產體系能夠獲得足夠的投資。

在現實世界中，上文所指的“國家”是分層的，包括中央、部門和地方。在金融體系和工業體系之間的“頂端”協調，政府部門是無法做到的，因為金融支持實體經濟是一個跨部門、跨領域的任務。在中國的政治體制下，黨中央居于國家的最高政治決策層，于是產生了黨管金融的必要性。

路風教授認為，黨管金融仍需打破“二分法“思維，守住金融服務于實體經濟的基本原則

“黨管金融”的最大障礙還是“二分法”思維。如果繼續沿襲這個思維，那么占中國實體經濟80%以上的工業領域就被排除在投資對象之外。如果排斥掉大部分投資對象，那么管住金融體系又有何用？

事實上，金融服務于實體經濟的原則比金融體系自身強不強更重要。因此，中央提出推動設備更新的政策是重要的，但其重要性不僅在于擴大需求，而更為關鍵的是在借鑒過去技改投資體制的基礎上，重新恢復在國家政策指導下的銀行貸款和專項債，建立起向工業體系和實體經濟提供產業投資的渠道。

一旦破除“二分法”，投資的對象就應該包括所有的工業企業，不分所有制，沒有行業限制；只要產品有市場需求、可以提高生產率、可以降低污染和能耗等，就符合貸款條件；同時要強調自主創新，優先支持補上“短板”、突破核心技術、提升產業鏈的項目。

總之，實施“基礎廣泛”的產業升級就可以打開投資需求的大門，而抓住創新和技術進步機會的工業體系將產生更大的經濟盈余，推動經濟的發展。創造這種循環應該是新型舉國體制在金融問題上最大的任務。

科技體制問題：“成果轉化”難在科技體制與工業發展割裂

科技體制也同樣存在一個“脫節”的問題。舉個例子。當美國發動的貿易戰使中國遭到被“卡脖子”的威脅時，現行“科技體制”流行起一個主張，即解決“卡脖子”問題要靠加強基礎研究。但是，這個主張不符合解決問題的邏輯順序。

在問題的起點上，中國所有被“卡脖子”的地方都體現為可用的產品，如芯片、軟件、設備等等；那么，解決問題的終點一定是中國能夠自主供應這些產品。因此，無論基礎研究多么重要，它都處于解決“卡脖子”問題的中間環節，都不可能繞過工業去直接解決問題。實際上，這個主張本身就說明科技體制與經濟發展之間存在“脫節”的問題。

中國的“科技體制”是在1950年代伴隨著工業化和計劃體制的建立而形成的，它包括從中央政府到地方的主管機構及其所屬的科研機構。從事后看，計劃經濟年代科技體制的最大缺陷是研發與生產的脫節，如研發機構與企業是分立的，它們彼此之間的聯系是通過計劃。但無論存在什么樣的缺點，計劃經濟年代的“科技體制”卻具有很強的任務導向特征。

例如，在科學院工作過的吳明瑜有一個總的評價：“當時科學院主要的力量跟軍工緊密集合……其實中國科學院從來沒有把理論研究放在最主要的位置。在‘文革’之前，有幾次那么強調搞基礎研究的時候，也沒有把它放在最主要的位置，而是把軍工放在前面嘛。”【13】

1956-1967年主持中國科學院工作的張勁夫回憶說，“參加‘兩彈一星’研制任務的科學研究人員占全院科研人員的2／3。”【14】如果連中國科學院都具有如此明顯的任務導向型特征，那么工業部門的科研院所就更是如此。

從總體上說，雖然那時的科研任務完全由行政部門以國家指令性計劃的形式下達，但任務導向卻具有重要的積極作用，在很大程度上抵消了計劃體制的缺陷。不過，在后來對計劃體制的否定中，任務導向型科研的積極作用既沒有被從理論上識別和概括出來，也沒有得到承認，而是被一并拋棄。

改革開放初期，國家曾經大幅度削減國防經費并大量取消國防科研項目，同時中國工業走上主要依靠引進來實現技術進步的道路。這些變化使那些曾經主導了中國科技發展的國家任務迅速消失，而任務的消失則使科研受到忽視。這種情況引起科學界的憂慮和呼吁。

1986年2月，在中國科學院89位院士的建議下，國務院正式批準成立國家自然科學基金委員會。1986年3月，四位著名科學家的建議得到鄧小平的重視和同意，促成中國政府推出了“中國高技術研究發展計劃”（簡稱“863”計劃）。

“863”計劃對中國的“科技體制”產生了深遠的影響。它在歷史上第一次采取了“專家決策管理制”和不再按行政系統下達經費的撥款制，在計劃的各個領域設立首席科學家職位和專家委員會；科研項目由專家評審決定，經費跟著項目走。后來這種“專家決策管理制”逐漸擴散，成為其他所有國家科技計劃的基本模式。這些改革具有積極的意義（尤其對于保住科研而言），但也留下科研系統可以轉向“自我服務”的漏洞。

“863”計劃四位倡議者合影（左起：王大珩、王淦昌、楊嘉墀、陳芳允）

在市場化改革中，絕大多數地方所屬的科研院所都實行了轉制。從1999年起，最后242家原來屬于各工業主管部門的科研機構實行轉制，或轉變為科技型企業，或整體或部分進入企業，或轉為技術服務和中介機構等。至此，計劃經濟年代建立的工業科研院所基本被撤銷。

這個變化使“科技體制”的組織管理范圍大大縮減，而大學的地位則得到很大提高。不過，從21世紀初年開始，中國越來越多地出現企業內設研發機構的現象。那時，華為和中興通訊的生產人員就已經不到總員工的10%，而研發人員的比重數倍于此——這是中國從來沒有過的企業形態。當汽車工業出現自主開發企業后，它們中的每一家都必須建立起數千人的研發中心，否則無以自主開發車型。這種情況逐漸成為工業的主流。

“科技體制”的基本特征也發生了一個深刻的變化，即從“任務導向型”轉變為“成果轉化型”。

隨著經濟情況越來越好，國家設立越來越多的科技計劃，包括發改委和工信部等政府部門分管的專項計劃。但是，所有這些計劃都遵循“線性模式”的假設：技術進步的過程就是從先進研究產生“成果”，然后把“成果”轉化為生產力。于是，“成果轉化”就成為中國政策語匯中的高頻率關鍵詞。為了促進“成果轉化”，國家不僅于1996年專門立法，而且采取了多種政策手段促進“轉化”，但“成果轉化難”或“創新成果的轉化應用效率低”成為一直綿延至今的現象。

“成果轉化”的邏輯其實并不成立，即使基礎研究是重要的。如果能夠有一項細致的研究去分析國家科技計劃的項目，那么它一定能夠證明決定這些項目能否有用的條件：

（1）如果項目是由已經具有足夠強大基礎的工業或工業研發機構來執行，那么就可能取得較好的效果，但它們也就不屬于“成果轉化”模式了。

（2）如果項目是尚無工業基礎的原理性突破，那么就需要等待工業去解決所有為產業化所需要解決的問題。但這也不是“成果轉化”模式，因為工業此時不是被動接受者，而是使這些研究能夠有用所不可或缺的創造者。

（3）如果國家科技計劃的項目只是從科學家的想象或認知開始，但工業既沒有基礎也沒有介入的意愿，那么這些項目就會成為無用的，而這樣的項目恰恰是遵循了最純粹的“成果轉化”邏輯。

事實上，中國在高技術領域的突破主要是中國工業崛起的結果，而不是“科技成果轉化”的結果。從早期突破的電信程控交換機到后來的智能手機、半導體顯示器、互聯網應用技術、消費級無人機、光伏、鋰電池，和能夠大規模使用的新冠病毒疫苗等等都與國家科技計劃無關，亦即與“成果轉化”無關。

今天，中國在集成電路上的頑強成長也是由工業所驅動，沒有“成果轉化”什么事。基礎研究當然對中國的科技發展做出貢獻，但其最大也是最無可替代的作用，是為工業培養了受過科學訓練的大學畢業生。因此，理工科高等教育是重要的，為理解技術的科學原理并發現新原理的基礎研究是重要的，但聲稱單方面加強基礎研究就能夠解決“卡脖子”問題顯然是有誤導性的。

到中國遇到“卡脖子”問題時，“科技體制”已經變成一種自我服務式的科研模式：

（1）跟隨國外的研究議程選題，然后申報國家資助的項目，并由同樣是跟隨國外研究議程的專家評審項目申請。

（2）只要拿到錢，就總能做出“成果”，不管是以論文、樣品還是專利的形式，因為課題形式的項目總可以通過專家評審而結題。

（3）由于這樣的“成果”很難用成敗來衡量，所以就形成了按“中間狀態”而不是按結果的評價和獎勵方式，特別典型地表現在“帽子”橫飛的現象上。例如，在國家層次上，科技人員有“院士、千人、長江、杰青、青千、青江、優青、青尖”八大“鐵帽子”，其他各類人才稱號（省市級）堪稱全世界最復雜和最豐富的。這種在中間過程就把科技人員分為三六九等的評價方式，反而證明“成果轉化難”的實質問題是，國家科技計劃在大量支持與解決實際問題無關的研究項目。

美國對中國發動的貿易戰和技術戰沖擊了中國社會，也沖擊了中國工業和科技界，而提出“科技自立自強”則是政治領導層對這個沖擊的回應。如果中國能夠經受住這種沖擊，就必須改變把科技發展與經濟發展割裂為兩個主題的政策思維和體制，從中國發展的全局來把握科技進步的問題。

從全局看，完成有關發展的重大任務是高于任何局部議程的，而完成這些任務的途徑要靠工業和基礎研究的緊密結合。因此，在科技方面實施新型舉國體制的意義，也同樣是在完成重大任務的導向下，把原來的“脫節”重新聯系起來。這大概是中央科技委員會的最大任務。

新型舉國體制的意義：將“二分法”割裂的各種“脫節”聯系起來

我們以金融和科技兩個領域的例子說明，新型舉國體制的一個主要任務是把被部門分割造成的各種“脫節”重新聯系起來。這些“脫節”有其歷史原因，但因“二分法”思維而加劇。工業是中國經濟發展的主動力，但政府一些部門卻離工業本身越來越遠，反而借壓制工業來擴張權力。

例如，對傳統工業的拋棄與金融自我服務的取向具有一致性，解除金融對工業投資的責任更符合金融自由化的底層邏輯；“科技體制”要求把大部分資源撥給它并由專家們來決定用途，其理由是他們的高精尖研究項目決定經濟發展，雖然這些項目的議題大多是跟隨美國，而且大部分不產生什么實際效果。

局部利益當然不只是金融和科技，如環保部門不斷要求以犧牲工業發展來提高空氣質量指標，哪怕是極端氣候造成的指標下降也要以工業減排來“對沖”，原因很可能是，這些由它自己定的指標可以為其官員贏得升遷的“政績”；而權勢更大的部門則是在限制本國工業產能的同時，力促對外資的徹底開放，雖然人們不明白，為什么受到限制的傳統工業一旦換成外資所有就變成“先進”的、就不過剩了，等等。

部門利益是老問題，但由于行政體制變化等客觀原因，工業逐漸失去與政治領導層的直接聯系，導致一些部門的權力擴張抑制了工業發展，但問題卻難被重視。

雖然把各種“脫節”重新聯系起來會觸及到既有的利益結構，但這也恰恰說明，新型舉國體制應當發揮的核心作用是重申經濟發展的人民性，以黨直接聯系人民和工業，而非訴諸部門體制的方式去完成重大任務——重振增長就是其中最重要的任務之一。

建立新型舉國體制的根本意義是以黨領導人民的方式“解除”對國家經濟和社會發展的任何“束縛”，放眼全球、放開市場、放開增長，使整個社會發展出實現民族偉大復興之抱負的能力。

結語

從支持實施擴張性宏觀經濟政策的立場出發，本文兜了一個大圈子，目的是講清楚阻礙中國經濟增長的主要矛盾。中國迫切需要實施擴張性的宏觀政策，因為就像余永定老師講的那樣，增長是最重要的。反對這個立場的人經常把討論拉入在給定生產結構下的供給與需求之間平衡的問題，拿紙上算出來的“潛在增長速度”來說事。

但是，重振中國經濟增長的核心問題完全不是在現有結構下的平衡，而是解放被“二分法”思維壓制的生產體系，從而釋放需求和供給兩個方面的增長動力（經濟增長就是這兩個方面通過彼此互動而共同增長）。通過擴張性宏觀政策來恢復和增加對于工業的投資，不僅可以擴大眼前的需求，而更重要的是促進基礎廣泛的產業升級和持續的技術進步，使中國經濟再上臺階。

因此，以偉大復興的“世界觀”打破自我設限才是推動中國經濟回升向好的關鍵。

注釋

【1】《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，國發〔2013〕41號，2013年10月18日，中國政府網：https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2013-10/18/content_4854.htm?ivk_sa=1023197a#。

【2】全文見：《工業和信息化部關于印發鋼鐵工業調整升級規劃（2016－2020年）的通知》，工信部規〔2016〕358號，2016年10月28日，發改委網站（原文已從工信部網站刪除）：https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjjzxgh/201706/t20170621_1196816.html。

【3】 陳雯：“訂單飽滿被列入產能過剩行業，造船企業貸款‘無門’”，中國戰略新興產業，2023年9月1日，https://mp.weixin.qq.com/s/MLOnKeLkFOeVC4GoKoAnsQ。

【4】《國家發展改革委等部門關于促進煉油行業綠色創新高質量發展的指導意見》，發改能源〔2023〕1364號，2023年10月10日，中國政府網：https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202310/content_6911599.htm。

【5】 “美媒報道：中國或很快超美成最大煉油國”，《參考消息網》2020年11月24日，http://www.cankaoxiaoxi.com/finance/20201124/2425414.shtml。

【6】 王林：“全球煉化產能將持續增長，成品油或將‘不敵’石化產品”，《中國能源報》2023年12月25日，第11版。

【7】李晨陽：“為什么脫鉤黃金的美元仍然是世界貨幣：企業組織能力與國家結構性權力”，待發表稿，北京大學政府管理學院，2023。

【8】 數據來源：BP Statistical Review of World Energy/Energy Institute Statistical Review of World Energy。

【9】 引號內的話見：“王毅國務委員兼外長就出訪南太島國接受中央媒體對話”，《中華人民共和國外交部網站》2022年6月5日，https://www.fmprc.gov.cn/wjbzhd/202206/t20220605_10698766.shtml。

【10】根據世界銀行數據，2022年，OECD（經合組織）國家總人口為13.8億人，而中國為14.1億人。

【11】 Muriel Dal Pont Legrand and Harald Hagemann, “Do productive recessions show the recuperative powers of Capitalism? Schumpeter’s analysis of the cleansing effect,” Journal of Economic Perspectives, vol. 31, no. 1 (2017), p. 253.

【12】到2021年9月下旬，限電停產的情況已經席卷到十幾個省；到9月26日，東北三省毫無預警地對居民拉閘限電，致使各地“限電停產”的消息迅速成為全國壓倒性的輿論話題。

【13】吳明瑜口述、楊小林訪問整理：《科技政策三十年——吳明瑜口述自傳》，長沙：湖南教育出版社，2015，第43頁。

【14】張勁夫：“請歷史記住他們——關于中國科學院與‘兩彈一星’的回憶”，《人民日報》1999年5月6日，第1版。

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