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近期地方債困境引發關注，甚至有省份公開發聲表示依靠自身能力已無法償還債務。與此同時，學界也圍繞地方債到底能不能救、由誰來救等問題產生了激烈的討論，進而延伸到對中國經濟增長模式的解讀和對土地財政的認識等爭議。

與土地財政緊密相關的就是房地產。2022年全國房地產銷售面積和銷售額大幅下滑，各地房地產政策從原來的限購限售快速轉向鼓勵買房，未來房地產的走勢如何？

廈門大學建筑與土木工程學院、經濟學院雙聘教授趙燕菁，正是這次地方債討論的發起人之一，他曾長期從事城市規劃工作，并且曾擔任廈門市規劃局局長，既是城市擴張過程中的直接參與者，也是當前熱議話題的參與者和思考者。

騰訊財經《讀行者》欄目邀請趙燕菁分享他的職業經歷，并對地方債、土地財政及房地產熱點話題提出他的觀察和見解。觀察者網已獲授權轉載。

從規劃師到規劃局長：不同角度思考相同問題

問：您在中國城市規劃設計研究院做了近20年的規劃師，又作為政府官員在規劃局工作了11年，這幾十年正是我國城市化快速推進、房地產蓬勃發展的大歷史時期，身處其中，您的感受是怎么樣的？

趙燕菁：我上大學是在重慶建工學院學城市規劃，任正非也是這個學校畢業的，現在母校并入重慶大學了。每個學校里都有自己的鄙視鏈，我大學的時候一直想讀建筑學專業，因為那是我們學校最好的專業，是工科里的藝術專業。但是我最終進入城市規劃專業，甚至都不清楚城市規劃是干什么的。但如果讓我再選，我還是會選規劃專業。因為從一個大歷史來講，這幾十年是不可復制的。

我們這一代的規劃師非常幸運，正好趕上了城市化狂飆突進的時代。80年代初，我國常住人口城市化率沒有超過20%，城市建成區面積大概7438平方公里，到2018年，城市化率達到了59.58%，城市建成區面積達到5.6萬平方公里。你想想這個規模有多大？后來我跟學生說，真抱歉，我們這一代人已經把你們規劃的活兒干完了。

即使與外國的同行相比，中國規劃師也一點不差。我工作不久，英國皇家規劃師學會的主席到訪中國城市規劃設計研究院，他之所以能做到主席，就是因為設計了米爾頓·凱恩斯新城（英格蘭中部城市），戰后英國新城建設影響了全世界的規劃實踐。現在回過頭來看，米爾頓·凱恩斯不過幾十萬人，我們這一代的中國城市規劃師搞個百萬人口的城市規劃可謂比比皆是。其它國家可能最牛的規劃師也不會有這樣的機會。

問：與城市化進程相伴隨的是我國經濟發展模式的變化，例如土地財政的興起、房地產發展等，您的職業從規劃師轉變為政府規劃局長，職業轉變讓您恰好“置身事內”，您有哪些感受？

趙燕菁：我大概2004年9月前后到了廈門市政府工作，當時正好是被稱為城市開發“831大限”的政策分水嶺。在這之前，土地出讓過程中出現了一些腐敗、國有資產流失等現象。2003年政府規定商品房用地必須通過“招拍掛”方式競爭出讓，截至2004年8月31日為限，誰要膽敢再通過定向供地給開發商，就要查就要抓。這就是讓開發商刻骨銘心的“831大限”。自那以后，原本很多城市招一個開發商的情形，迅速轉變為很多開發商去搶一塊地。城市土地從買方市場，變為賣方市場。政府奪回了房地產市場的控制權。

所以2004年8月31日是一個非常重要的節點，地方政府的收入開始迅速增長。后來發展到幾乎城市所有的基礎設施投資都是靠土地出讓金。這正是從這一刻開始，規劃局一下子變得非常重要，因為規劃決定了土地的用途，是對土地價值影響最大的政府部門。

原來城市規劃只是相當于汽車的“方向盤”，比如決定車朝哪邊開，城市朝哪邊發展。2004年以后，城市規劃變成了城市的“發動機”。表面上看，土地局負責賣地、收錢、發證，規劃局既不賣地，土地收入也不歸它，但實際上，土地值不值錢是規劃說了算——土地局只是“出納”，規劃局才是“會計”。

正是因為中國城市規劃在土地財政中的獨特作用，使得它和世界上其他國家的規劃都不太一樣。因為其他國家的城市政府并不擁有土地，主要通過資本市場、發行市政債等方式融資。表面上，中國的城市規劃和其他國家的城市規劃名字都一樣，但實際上缺失另外一類城市規劃，規劃的好壞直接決定了城市發展動力的大小和增長的快慢。也正是因為土地財政的存在，中國的地方政府和西方國家的地方政府分別進化成為行為模式完全不同的兩個“物種”。

問：當時您剛剛到了規劃局看到突然一下子有巨大的變化，當時的場景對您的職業心態有沒有一些沖擊？

趙燕菁：我剛到規劃局開始還以為依然是審批設計圖紙，后來發現不對啊，城市規劃的真正的核心是各類政策。根據政策給出的每一個指標，批準的每一項功能，都可能涉及巨大的經濟利益。表面上是技術性的規劃指標只要稍微改一改，幾個億就出去了——不是少掙幾個億，就是多花幾個億。

一個部門的權力，取決于它所能支配的資源。以前在設計院時，我就知道規劃局權力很大，但是等我真到了規劃局，才發現規劃的權力比我想象的更大！以前的城市規劃局可以影響某塊地給誰、不給誰，但是2004年以后，城市規劃給出的每一個指標，給出的每一個條件，都會對土地價值產生巨大的影響。而土地收入在整個經濟增長中的作用，使得城市規劃對整個經濟的影響力增加了。好像突然聚光燈打到自己身上，規劃突然變得非常重要。

其他規劃局長很快適應了這樣的角色轉換。但我一直在想，不對啊，以前也有規劃局，外國也有規劃局，甚至在中國曾經取消過規劃局，怎么規劃局就突然變得這么重要了？顯然是因為土地變得重要了。那么問題來了，土地在市場中的角色到底是好還是壞？

當時社會的輿論普遍認為這種依賴“賣地”發展的做法是不正常的。強制拆遷被認為是市場產權的破壞，低價征地被認為是對農民利益的剝奪，土地拍賣是房價越來越高的罪魁禍首。特別是那時什么都是以西方國家為參照，對比西方國家地方政府行為，很容易得出結論，中國的土地財政是一個違反“市場規律”的惡證。

作為規劃局長，我身處其中，無法回避這些問題。明明所有人都反對，為什么現實中卻無法放棄？有沒有可能這樣做是不得已，甚至是對的呢？顯然，這些問題城市規劃理論解釋不了，必須用經濟學的工具。于是我就自然而然地被卷入到經濟發展模式和地方財政等問題的討論中。