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產業組織政策在美國

在過去的一百多年里，圍繞反壟斷、并購重組的產業組織政策，作為廣義的產業政策的重要組成部分，構成了美國立法機構、司法機構和行政機構指導美國產業進行并購重組、提升美國企業競爭力的重要指南。

美國產業經濟學家謝潑德甚至認為，“反托拉斯（即反壟斷）不管是無力還是強硬，它依然是美國主要的產業政策，深深扎根于美國經濟根基之中（謝潑德，2009:394）?！?

美國的產業組織政策，不僅來自美國聯邦貿易委員會等政府行政機構的決定或解釋，也來自美國最高法院、各級地方州法院等司法機構的案件判決，還受影響于美國國會等政治黨派的力量對比。

而發達國家的產業組織政策，無論從歷史起源還是影響力來看，都以美國最為典型。自《謝爾曼法》出臺到美國《橫向并購指南》2010年的最新修訂以來，美國的法律、法規和政策對并購重組發揮了重要而不可替代的作用，也自然成為了美國產業組織政策的重要組成部分。

而圍繞《謝爾曼法》等并購相關的司法判決和《橫向并購指南》的行政解釋，就成了美國政府（包括立法機構、行政機構和司法機構）干預和影響市場結構、產業規模、企業行為的重要方式，在美國的并購重組中始終扮演著“胡蘿卜加大棒”的角色。

對美國并購重組的產業政策的歷史回顧，至少要追溯到19世紀末的第一次大并購時期。1890年，為減少和限制對公用事業之外的其它部門的壟斷，美國國會經來自俄亥俄州的參議員約翰?謝爾曼（John Sherman）提議、制定了第一部反壟斷法《謝爾曼法》，對共謀和壟斷等行為做出了原則性規定，這也為美國一個多世紀以來的反壟斷執法奠定了基本準則。

此后，伴隨著大規模并購在美國的興起及《謝爾曼法》在執行過程中衍生出來的各種問題，美國先后制定了《克萊頓法》、《聯邦委員會法》、《橫向并購指南》等法律法規。

自1890年代一系列反壟斷的法律通過以后，美國政府機構的確發動過一些針對大公司的反壟斷案件。例如，1899年，美國安第斯通管道公司被指使用固定價格行為，在管道公司之間進行共謀。

1911年，美國煙草公司和美國標準石油公司被指壟斷，因此被拆分。1950年，美國一大鋼鐵公司和第六大鋼鐵公司的并購被美國政府反對。1962年，美國第四大鞋業制造公司-布朗鞋業與美國第二十大鞋業制造商金尼鞋業的并購，被美國政府反對。

1950年代以后，從杜魯門、艾森豪威爾、肯尼迪到約翰遜，甚至一直到尼克松執政的前半期，這段時期的美國政府比較傾向于阻止增加的產業集中度。

從1970年代尼克松執政的后半期開始，美國政府的政策開始發生變化。尼克松任職期間，傾向于任命對企業并購持同情態度的法官到美國最高法院任職。

1972年，美國最高法院宣布不再接受美國政府部門針對《克萊頓法》第七章的解釋。（美國）反壟斷案件以前更多地關注增加的產品集中的潛在效應方面，而不是增加的產品集中的真實、反競爭的效應方面。

1973年和1974年，美國最高法院限制《塞勒—凱弗維爾反兼并法》（Celler–Kefauver Act）在產品相關并購與產品不相關并購的使用，甚至限制《塞勒—凱弗維爾反兼并法》在橫向并購和縱向并購案中的使用（Fligstein，1990：219）。

1980年代前后，在經濟全球化和新經濟意識形態變革的大背景之下，卡特政府和里根政府期間的反壟斷進一步放松。

尤其是在里根政府期間，美國政府主張積極看待企業的并購行為。從國內市場的角度，美國政府提出“可競爭理論”（Contestability Theory），其隱含的意思是政府對壟斷的管制是不必要的；從國際市場的角度，美國政府提出了國際競爭力的新關注點，意在壓縮國內的反壟斷空間。

美國政府關于反壟斷政策的系列變化，也正如管理學家波特所指出的，一方面，競爭的作用是通過提高生產率來增加國家的生活水平、促進消費者的長期福利水平；另一方面，反壟斷的新標準應該是生產率提高，而不是邊際價格、邊際成本和利潤率（Porter，2002:11）。

從美國司法部、美國商務部、美國聯邦貿易委員會到美國最高法院，逐漸達成了比較一致的反壟斷政策修改建議共識。美國司法部時任反壟斷負責官員百特（Baxter）聲稱：“產業集中趨勢將不會被視為（反壟斷）的因素（Peritz，2000：278）?！?

美國時任總檢察長米斯（Meese）聲稱：“公司合并將使得美國更有競爭力（Peritz，2000：278）?！泵绹硪粫r任總檢察長則聲稱：“大不意味著是壞事（Peritz，2000：280）。”

美國時任商務部部長鮑特里奇（Baldridge）則聲稱，“《克萊頓法》第七章的廢除將有助于增加美國企業的效率、增強美國企業在世界市場的競爭力（Peritz，2000：278）?！?

而針對圍繞并購得失成敗的討論，《美國總統經濟報告》則公開表示“并購需要被總體評估，而不能只評估個案的成敗（轉引自：Ravenscraft, Scherer,1987:216）?！?

明顯的，美國司法部、美國商務部、美國聯邦貿易委員會和《美國總統經濟報告》的各種表態代表了美國政府的反壟斷政策對于產業集中和并購重組的支持，盡管這一政策是“胡蘿卜加大棒”的混合產物，在執行過程中還存在著不同程度的差異。

1980年代之后，無論是民主黨還是共和黨執政，包括布什政府、克林頓政府、小布什政府甚至奧巴馬政府在內，美國的反壟斷都沒有明顯收緊的跡象。

基于如上事實，托馬斯?K?麥格勞就認為，在早期的工業化國家中，反壟斷法和其它的反壟斷措施很少能夠控制大企業的增長，除非政府準備采取非常堅決的措施，但這樣一來往往引起國民經濟衰退。

市場的力量如此之強，以致于像《謝爾曼法》這樣強有力的反壟斷法也無法阻止大企業的發展。這些措施有時戲劇性地產生促進大公司相互合并的效果（錢德勒主編，2004：550-552）。

也就是說，反壟斷式的強制手法（更重要的是來自它的威脅）有時反而促成了企業規模的擴大。還有學者認為，即使（1950年代前后的）美國法院也通常不會將一個寡頭企業拆分成更小的多個企業，以使企業能夠在產業中存活；壟斷不是自發產生或自然選擇的結果。

簡而言之，政府經常是支持而不是反對集中和壟斷的力量。美國政府事實上扮演著壟斷的促進者角色（Adams & Gray,1955:397）。

1965年一項針對美國最大的500家企業高管的調查，為上述看法提供了某種程度的支持。

這個調查顯示：89%的被調查美國企業認為，美國的法律并沒有阻止所有的并購，最積極的企業甚至聲稱他們會把并購作為戰略增長的工具（Fligstein,1990：219）。

著眼于私有資本主導的并購重組和產業集中的消極影響，在區分好的托拉斯（以降低成本為基礎）與壞的托拉斯（以暗中勾結為基礎）的同時，時任美國總統西奧多?羅斯福就指出了大型企業“社會化”（Socialize Big Business）的必要性（Scherer，1994：20）。(4)

在上述大背景下，作為美國政府反壟斷政策的重要規章，《并購指南》和《橫向并購指南》在1982年、1984年和2010年被重新修訂。受一系列政策影響，被美國政府反對的并購案件明顯減少。

從企業的實際并購數字來看，即使在反壟斷政策偏緊的時代（1950年代至1970年代），美國的大型企業并購也沒有明顯放緩。

《橫向并購指南》（2010年版），提高了對市場集中度的HHI指數的標準，一些并購重組的案例不會被視為集中或壟斷；沒有以市場份額來判定一切，指出即使一個高集中度的市場也可能具有很高的競爭性；考量了市場結構與創新的復雜關系的影響，當評估并購對創新的影響時，當局考慮并購企業更有效地進行研發的能力。

與此同時，為促進創新和提升美國企業在全世界的競爭力，在借鑒日本和歐盟關于合作創新相關法規 (5)的基礎上，美國在1984年制定了《國家合作研究法》，提出聯合研究和開發的合資項目不必然是非法的。

在2000年，美國司法部和美國聯邦貿易委員會聯合發布了《競爭者之間合作的反壟斷指南》（Antitrust Guidelines for Collaborations Among Competitors），在對合作可能產生的負面影響作出預測的同時，企業競爭者之間相互合作的必要性和正面意義被加以強調，對企業合作促進生產、研發、營銷和采購的可能途徑做了很多全新的、突破性的規定和解釋，為企業之間開展各種形式的合作進一步掃清了障礙。

總體上，在過去一百多年里，美國政府的反壟斷政策扮演了“胡蘿卜加大棒”的角色：一方面，“胡蘿卜”政策始終存在、而且對美國的并購重組起到了重要的推動作用；另一方面，美國政府的反壟斷政策并未能切實削弱企業推動并購重組的內在動力，有些時候甚至是那些“大棒”政策適得其反的推動了企業的并購重組。

這種以“胡蘿卜加大棒”為特點的反壟斷政策，經由美國國會、政府和法院的執行或解釋，事實上就成為了美國企業并購重組、推動產業組織變革的指揮棒和推動劑。

無論是HHI反壟斷指數的提高，還是生產、研發、營銷和采購環節合作的允許，或是在特定領域的豁免，都使得美國企業旨在實現規模經濟與技術創新的并購重組在更大程度上成為可能。

受益于這些政策變化，美國企業開展生產、研發、營銷和采購等方面的合作，也變得相對容易。美國的產業組織政策，并沒有停留在美國政府（包括立法和行政等）制定的法律文件中，而是變成了這些政策在美國半導體產業、飛機制造業和微軟公司被控壟斷案中實實在在的有力行動，影響和塑造著美國的產業組織和市場結構。