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【文/觀察者網專欄作者 曹錦清 劉炳輝】

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這一表述的重大理論和現實意義，目前還未被學術界所充分意識到。

首先，中國現代化轉型歷程中，圍繞政治問題的思考與爭論，長期被西方的“政體問題意識”牽制大量精力和智慧。但我們首先要意識到“政體問題意識”是西方的特殊傳統和經驗，并不具有普世性，中國的傳統政治問題意識更集中在“政道問題”和“治道問題”¹，注重的是實質，而非形式。

其次，即使從學術上討論“政體問題”，也應該意識到西方自冷戰中出于意識形態對抗需要將政體問題簡化為“民主/專制”兩分法，是缺乏嚴肅和嚴謹的。因為政體問題是一個歷史問題、具體問題，需要探討其歷史傳統、客觀條件、時代問題等諸多背景，而絕非是一個抽象的形而上學問題，抽象地大量討論政體問題，弊多利少，尤其是對于我們這樣一個還處于戰略追趕和民族復興前夜的大國而言。

第三，治理問題才是當代中國的真問題。具體在文件表述的就是治理體系現代化和治理能力現代化兩個方面，這就將我們的問題意識從西方設置的議題中拉回到中國的時代真問題上來，這是執政黨睿智和理性的表現。

同時顯而易見的是，中國國家治理體系和治理能力現代化是一個動態過程，即隱含著從傳統的治理體系向現代轉型之意。當前的理論關注往往聚焦于“過程”與“目標”，如近年流行的對西方以“多元”和“參與”為核心治理理念與體系的介紹²，以及圍繞黨政科層運作機制的項目制、行政發包制、運動式治理、錦標賽體制、策略主義、簡約治理等³。

但在這股學術潮流中，卻普遍忽視了“源頭”與“傳統”，即傳統的中國國家治理體系是什么？有哪些核心特征？為何需要轉型？傳統的治理體系在今天徹底消失了嗎？如果沒有，又發揮著怎樣的影響并規制著選擇路徑？要回答這些問題，必須回到歷史的宏大視野中對傳統治理體系進行梳理。

本文認為從傳統農業社會向現代工商業社會及后現代信息社會轉型過程中，中國從一個“靜態社會”向“流動社會”轉變，這個轉變構成了中國國家治理體系和治理能力現代化的長期與根本挑戰。中國傳統社會經過漫長的摸索，逐漸形成了針對治理“中原農耕鄉土社會”和“邊疆游牧流動社會”兩種不同社會基礎之上的“上層建筑”：即“郡縣制+六部制”和“盟旗制度”的二元國家治理體系，這個二元體系以郡縣制為核心和主導，筆者稱之為“郡縣國家”。

自元朝開始，這種二元體系初見端倪，及至清朝日臻成熟，美國漢學界興起的“新清史”潮流中提出的“內亞史觀”無非是對邊疆中國的重要性予以突出和強調，“但清朝多元治理的成功，可能恰恰不是‘多元’的成功，而是背后‘一體’或‘同體’的成功。實際上，正是‘多元一體’的治理模式，是清朝相對于元朝的成功之處。……‘大一統’作為中華體制的制度精神卻始終貫徹于中國歷史當中”。⁴

隨著新中國的建立，持續兩千年的代表治理靜態社會核心經驗的郡縣制達到了頂峰，終于在新疆、西藏、內蒙古等邊疆地區最終確立而覆蓋全國。“郡縣國家”在這種一體化的過程中發揮了重要作用，至今依然發揮著重要影響。“郡縣國家”具有四大支柱：中央集權為核心導向、文官制度為中層支撐、鄉土自治為基層設計、行政區劃為技術保障。

看似郡縣制一統天下時另一個趨勢卻日趨明顯，即近代尤其是改革開放以來，中國逐漸進入一個高頻率、大規模、長時期、廣空間的“流動社會”，“流動中國”已是事實并將是長期的趨勢。“郡縣國家”的靜態社會治理經驗出現了嚴重不適應，國家治理體系自清末開始的長達百年調整與變革過程至今尚未完結。

一言以蔽之，作為上層建筑的整個國家治理體系與其對應的社會基礎結構之間發生了深刻的不適應。這對關系才是當前中國國家治理體系現代化問題的最核心命題，而并非簡單的政府間的層級關系、部門關系等科層制內部的組織社會學問題，或者干部行為動機、行動策略等行為主義導向的研究。

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一、鄉土與郡縣：傳統中國農業社會結構與國家治理體系

中國近代以來面臨的“三千年未有之大變局”的要害在于，整個社會的生產方式和性質發生了完全不同于農業社會的轉變。我們在農業社會歷史階段長期領先于世界的一整套治理體系、意識形態、制度規范都面臨著失效的危機。中國農業社會的國家治理體系可以簡單概括為“郡縣制+六部制”。

郡縣制，核心在于“中央集權+文官制度”，中央集權解決的是中央和地方關系的價值取向問題，以中央集權為主導，以皇權為最高象征，自秦朝始延續兩千年基本穩定。過去人們常常集中于探討“集權”的是與非，但卻忽視了，產生集權“與否”的問題來源是“央地關系”。

為何“央地關系”會成為一個如此突出而帶有根本性的問題？因為“大國的治理，注定和小國的治理很不相同。首先是基本的制度，即憲制/構成（constitution）不同。例如，小國就不大會有什么地方割據或分裂的風險，也很難說什么中央與地方關系。而中國至少從西周分封諸侯開始，就一直有一個大致可謂‘中央與地方關系’的問題。”⁵

中央集權的政治功能，根本在于保障國家的版圖統一，而國家的統一對百姓而言是安居樂業的前提條件，否則分裂必然導致內戰，內戰則百姓生靈涂炭。對于我們這樣大版圖、人口眾、多民族、多宗教、區域差異極大的大國而言，維持統一無疑具有政治上壓倒一切的優先性，也是任何執政集團先進與否的關鍵指標。對中華民族而言，郡縣制的這一靈魂至今并不過時。

由此，我們才能夠理解為何中央集權對于我們這樣國家的治理體系和治理行為具有如此深厚的影響和心理基礎，以至于今日依然規制著我們變革的基本方向和選擇空間。一味倡導“多元”，顯然是與這個“郡縣”傳統相去甚遠，在實踐中也很難成為各方的首選方案。

文官制度是中央集權的手段和方式，中央派遣流動的不可世襲的官員到各地就職實現治理任務，所以中國較西方更早實現了中央集權和文官制度，兩者不是偶然的，而是有關聯性的內在，這一點在過去討論郡縣制時常常被忽略，僅僅注意到其央地關系的價值取向，而忽視其催生的實現手段。

六部制，解決的是部門關系，是農業社會治理的分門別類的精細化，代表著農業社會治理事務專業化的成熟和定型，自隋唐始延續了千余年，六部制的發達與早熟，本質上也是文官制度的成熟與發達。從科層制的角度看，郡縣制代表“層”的問題解決，六部制代表著“科”的問題解決。

由于郡縣制在這個科層結構中占據核心位置，所以下文中除非特別注明，一般以“郡縣制”代指整個“郡縣制+六部制”的傳統漢族農耕地區的國家科層治理體系。

（一）中央集權

從封建制向中央集權的郡縣制過渡，在中西方歷史上都出現過，并且都不順利。只是相對而言，中國出現的較早并基本完成了這個過程。

中國在整個春秋戰國時期，從封建制向中央集權的郡縣制過渡。秦朝打下了基礎，漢初重新恢復半封建半中央集權的郡縣制度，郡和國并存，國王多是劉氏家族子弟，后引起“七國之亂”，到了漢武帝時期逐步收權。此后歷代王朝都有封王制度，實為半封建制度。晉朝建立以后封了八王，武帝死后“八王之亂”。然后漢政權被迫南移建立起東晉。北方動蕩100多年后進入少數民族拓跋氏建立的北魏，進而到北周一直到隋統一，只有300多年時間。

唐代，“安史之亂”以后地方勢力也坐大，史稱“藩鎮割據”。9世紀初，柳宗元的名篇《封建論》就是總結這段歷史經驗。中國在宋代以后南北方關系逐漸變化，政治中心和經濟中心遠距離地分離了，此影響極其巨大。唐朝的藩鎮格局，整個河北、山東都是地方藩鎮控制，中央缺乏足夠的實力反制。京杭大運河開通的意義非常，溝通了南北，國家更便利地從南方汲取賦稅增強中央財政能力，此后中央可以調集足夠的力量抑制藩鎮。故唐以后，再無地方藩王可以造反成功，僅明朝的朱棣是個極偶然的例外。

相對于西方中央集權的高度困難和不徹底，中國是比較特殊和幸運的，秦漢以后中央權力持續擴大，到宋代以后占據絕對主導地位，地方權力日漸式微。

盡管如此，新中國的締造者毛澤東對于國家分裂割據的擔憂從來不曾放松過。“文革”后期的1974年，“批林批孔”運動中毛澤東特別推崇柳宗元的雄文，“熟讀唐人《封建論》，莫從子厚返文王”。毛澤東還在1973年年底完成了八大軍區司令員對調，讓司令員們齊唱《三大紀律八項注意》歌，唱完以后司令員們就帶著秘書迅速赴任了，這為后來接班者奠定了國家統一穩定的基礎。