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在英國，13世紀(jì)初英王集權(quán)，結(jié)果被貴族聯(lián)合起來打敗了，1215年簽署《大憲章》，貴族議會制確立。由此可見，議會民主制是封建制的一部分，是當(dāng)初反中央君主集權(quán)的產(chǎn)物，確立了貴族的權(quán)限。當(dāng)時的英國主政者都是貴族，何來資產(chǎn)階級？英國議會采取兩院制，上院全是貴族，下院日后才逐漸對資產(chǎn)階級開放。英國從封建制向中央集權(quán)制的過渡，一直極其困難。

美國，建國時間較短，且一開始就是自下而上組建的國家，“自由”成為最核心的價值觀，“不信任政府”是傳統(tǒng)，在這樣一個國度實現(xiàn)中央集權(quán)的難度自然可想而知。即便如此，現(xiàn)在西方各國的中央政府承擔(dān)的責(zé)任也是越來越多，所以雖然表面上保留一些地方自治系統(tǒng)，但趨勢也是日益弱化了。

馬克思對國家機(jī)器和官僚制的批判是全面而徹底的，尤其是針對法國當(dāng)時的變革寫作的《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》和《路易波拿巴的霧月十八日》都有專門章節(jié)闡述。法國的行政官僚體制在大革命以后就完備起來并不斷變動。對于國家，《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》時期的馬克思和恩格斯認(rèn)為“國家無非是一個階級鎮(zhèn)壓另外一個階級的機(jī)器”，國家是“一個廢物”“一個禍害”“一個要由社會供養(yǎng)的寄生贅瘤”，“一個凌駕于社會之上的寄生贅瘤”。¹²

馬克思在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗時，最核心是兩條：國家消亡和公務(wù)員普選。他認(rèn)為無產(chǎn)階級不能簡單地掌握官僚機(jī)器，要摧毀它。第一條就是取消官僚制，第二條就是官員的工資不能高于普通職工的工資。當(dāng)然后來的歷史我們已經(jīng)看到了，列寧根據(jù)實際情況修正了國家消亡的理論，“一是把無產(chǎn)階級專政等同于無產(chǎn)階級國家，二是把國家的存在時間無限期地推后了”。¹³

有趣的是，在此問題上托克維爾和馬克思的意見是基本一致的。托克維爾在其《舊制度與大革命》和《論美國的民主》中也都有詳細(xì)描述。早于馬克思的《黑格爾法哲學(xué)批判》之前出版的《論美國的民主》中，對于民主制度和國家消亡，托克維爾寫道：“在新英格蘭，公民是通過代表參與州的公共事務(wù)的。不是這樣辦不行，因為無法直接參與。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，由于立法、行政和立法工作都是就近在被統(tǒng)治者的面前完成的，所以沒有采用代議制。”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)活動是極其繁多而又分得很細(xì)的。但是，大部分行政權(quán)掌握在幾個每年一選的名為‘行政委員’的手里。”“于是，在美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人們試圖以巧妙的方法打碎（如果我們可以這樣說的話）權(quán)力，以使最大多數(shù)人參與公共事務(wù)。”¹⁴

托克維爾和馬克思都看到了美國是一個民主國家，沒有官僚和常備軍，而這兩點恰恰是傳統(tǒng)和現(xiàn)代國家都非常重要的特點。馬克思對這兩點特別重視，認(rèn)為用民兵來替代常備軍，用民選來替代官僚，廢除軍隊和官僚。那么美國沒有常備軍、官僚，因而稅收就少了，而且都是民選的官。同時，馬克思又看到美國的高度腐敗，民主和高度腐敗是相伴生的。那么如何遏制腐敗呢，他建議進(jìn)一步民主，用隨時可以撤換來替代四年一選。

當(dāng)然我們現(xiàn)在可以總結(jié)出來，選舉并不是腐敗的天敵，法治才能約束腐敗。美國自身也在其19世紀(jì)后期陷入了極其嚴(yán)重的分肥政治泥潭中，激起了社會各界的普遍不滿，最后在“扒糞運動”中推動了現(xiàn)代文官制度（官僚制）的建立才予以一定程度的克服。

今日我們看到所有的國家都存在著官僚機(jī)器，而且日益完整，軍備競賽也是愈演愈烈。這或許就是理想與現(xiàn)實之間的距離。韋伯對官僚制（科層制）的分析總結(jié)，與日后的歷史相對更接近一些。按照其理想類型的方法，科層制概括起來主要有以下幾個特點：專業(yè)分工、權(quán)力等級、注重文書、規(guī)章制度、非人格化、鐵飯碗。¹⁵

總而言之，科層制體系管理一個常態(tài)的、人口流動性少、區(qū)域差異性小、階級分化弱的社會，是很有效的。反之，則會捉襟見肘，難以應(yīng)對。中國現(xiàn)在要認(rèn)真思考的是，幾千年的中央集權(quán)郡縣制度一直保留到現(xiàn)在，這個制度是不是適應(yīng)當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會需要，抑或是一種落伍的東西？

（三）鄉(xiāng)土自治

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的上層建筑比較簡單，以“六部制”為典型體現(xiàn)，而基層農(nóng)村社區(qū)則以“鄉(xiāng)土自治”為主導(dǎo)。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)土自治，源于農(nóng)業(yè)社會要處理的人際關(guān)系也比較簡單，“三綱五常”足夠解決多數(shù)日常問題了。整個社會人際關(guān)系的核心有兩條，一是平輩的男女之間關(guān)系，夫為妻綱；二是縱向的父子輩關(guān)系，父為子綱。

但現(xiàn)代社會的流動性增強(qiáng)了，要處理的關(guān)系復(fù)雜很多了。無法簡單用熟人社會中的倫理道德來解決，而必須依靠更加專業(yè)化和強(qiáng)制性的法治科層體制來處理陌生人與半陌生人之間的社會事務(wù)。

現(xiàn)代社會，到縣一級還是科層制的，還是專業(yè)化的管理，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不行了，村就更做不到了。所謂的“上面千根線，下面一針穿”就是這個狀態(tài)的真實寫照。科，就是“條”，是一個社會里穩(wěn)定的某一類專業(yè)事務(wù)管理工作。到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法完全落實，就混在一起干了。有關(guān)鄉(xiāng)土自治的研究汗牛充棟，本文就不做過度展開。

（四）行政區(qū)劃

行政區(qū)劃之所以被筆者列為郡縣制的四大支柱之一，源于它是實現(xiàn)中央集權(quán)的一個技術(shù)保障，盡管這個技術(shù)細(xì)節(jié)往往被政治制度研究者所忽視，僅僅被輿地學(xué)或政治地理學(xué)者所注意。郡縣制，本質(zhì)上是一種國家治理的空間制度安排，其采取的原則導(dǎo)向是中央集權(quán)的，其行動主體是文官集團(tuán)，但其最終注定無法回避技術(shù)上的行政區(qū)劃的地理因素問題。

“夫仁政，必自經(jīng)界始”^16，中國傳統(tǒng)社會于行政區(qū)劃問題的經(jīng)驗總結(jié)一直高度重視，自元朝起，最終“犬牙相入”原則取代了“山川形便”原則而占據(jù)主流¹⁷。這種空間上的變動往往是極為緩慢的，不易為擅長制度和行為研究的學(xué)者所洞察的，只有放在歷史的長河中才能窺探其深遠(yuǎn)影響和重要意義。

行政區(qū)劃是傳統(tǒng)郡縣制的題中應(yīng)有之意，此處特別強(qiáng)調(diào)，只是突出郡縣制是一個“空間問題”。而當(dāng)大流動時代來臨時，這個“空間問題”的原有解決方案的社會基礎(chǔ)裂變了。過去講“郡縣治，天下安”，是因為絕大多數(shù)小農(nóng)一生都不會走出自己生長生活的縣，農(nóng)業(yè)時代的交通、信息流動皆較為困難，進(jìn)而人口流動也十分困難。

建立在地理限制基礎(chǔ)上的郡縣制治理體系的確是高度有效的。但今天我們面臨的真問題是“天下已不安（大流動），郡縣何以治？”此時再一味抱守古訓(xùn)而不解其中的條件和基礎(chǔ)，則無異于刻舟求劍了。在高鐵航空四通八達(dá)、網(wǎng)絡(luò)全面普及、資金全球涌動、人口大規(guī)模流動的當(dāng)代中國社會，諸多社會治理事務(wù)的解決顯然早已經(jīng)突破郡縣的范圍，需要國家進(jìn)行大范圍統(tǒng)籌的事務(wù)越來越多。“天下安”的地理基礎(chǔ)還是不是“郡縣”，成為一個我們不得不認(rèn)真思考的問題。而當(dāng)前學(xué)界在討論縣域治理、縣域政治等問題時，往往沒有走出傳統(tǒng)觀念的窠臼，多集中于政治與治理，而忽視了縣域的時代意義已經(jīng)悄然變化。

二、游牧與盟旗：傳統(tǒng)中國的北方邊疆社會結(jié)構(gòu)與國家治理體系

除卻漢族聚居的中原和南方的農(nóng)耕區(qū)域外，在邊疆中國則是另外一番景象，這里長期不以農(nóng)耕作為主要生存方式，上層建筑自然也不是郡縣制與六部制的組合。傳統(tǒng)中國的北部邊疆盛行游牧生活方式，以盟旗制度作為主要管理制度。西南山區(qū)則是農(nóng)業(yè)狩獵相結(jié)合，以土司制度為主。本文主要關(guān)注靜態(tài)社會與動態(tài)社會的不同治理經(jīng)驗，西南土司制度主要體現(xiàn)在相對于中原開放核心地帶而言封閉緣邊地帶的治理經(jīng)驗，所以不作展開論述。

（一）游牧邊疆：農(nóng)業(yè)時代的流動社會

相對于農(nóng)業(yè)社會的生活方式已經(jīng)成為多數(shù)中國人的常識，游牧生活方式則略顯生疏，在此需在基本背景上稍作補充。從概念上講，馬克思給“游牧”一詞所作的定義為：游牧，總而言之流動，是生存方式的最初形式，部落不是定居在固定的地方，而是在哪里找到草場就在哪里放牧，所以，部落共同體，即天然的共同體，并不是共同占有和利用土地的結(jié)果，而是其前提。¹⁸

莊孔韶在《人類學(xué)概論》中論述人類生計方式時提到的“游牧”定義：游牧（nomadism）一詞（和游獵、游耕）同樣標(biāo)明這也是一種具有流動性的生計方式。在全球不同的環(huán)境中，絕大多數(shù)牧人依賴自然生長的草場提供生計基礎(chǔ)，放牧著牛、駱駝、綿羊、山羊、馴鹿、馬、美洲鴕、南美羊駝、牦牛等各類群居動物，并依靠畜類提供的肉、奶、奶制品、毛等產(chǎn)品維持生計和生活。¹⁹在《文化人類學(xué)》中，哈維蘭將“畜牧”定義為：在一種社會中，人們把放牧啃食牧草的動物看作是理想的謀生方式，而且把整個獲部分社會的遷移看作是正常的獲自然的生活方式，把“Transhunmance（轉(zhuǎn)場）”定義為在不同環(huán)境地帶之間嚴(yán)格地根據(jù)季節(jié)流動的模式。²⁰

吳寧在綜合學(xué)術(shù)界對游牧的不同界定后，將傳統(tǒng)上的游牧重新界定為“游動型畜牧業(yè)”，他認(rèn)為游牧（nomadism）：指一種依靠牲畜的生存方式和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，其中涉及的群體（部落、聯(lián)戶）攜帶起主要家產(chǎn)——牲畜在一定地域范圍內(nèi)進(jìn)行間歇性或周期性的空間遷移，以保證在特定環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會政治條件下的生活。“Transhunmance”在中文里常被譯為“游牧”，該詞最早是指法國南部阿爾卑斯地區(qū)的一種放牧方式。²¹

圍繞著長城一線，幾千年來北方游牧民族與漢族農(nóng)耕文明展開了持續(xù)的拉鋸戰(zhàn)，先后興起的匈奴、鮮卑、突厥、契丹、蒙古、女真等不同力量，隨氣候周期冷暖而不斷南侵。宋之前漢族勝多負(fù)少，宋之后則勝少負(fù)多。

在農(nóng)業(yè)文明時代，漢族人在人口、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展上均占據(jù)更為優(yōu)勢的地位，長期以來一直以主流文明和中心地位自居，對生息繁育于北方草原大漠的游牧民族缺乏深入的了解，往往持有各種偏見和想當(dāng)然的誤解。大概最流行的就是一句“逐水草”，由此聯(lián)想到的大約自然是自由、居無定所、流動、出沒沒有規(guī)律而難以管理、無組織無紀(jì)律、生活艱辛、驍勇善戰(zhàn)、粗魯野蠻等。